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陸資來台政策評析與展望
為促進兩岸經貿正常化，今年4月第三次「江陳會談」中兩岸達成陸資來台投資的共識，接著我政府於6月30日公布192項陸資可來台投資項目，7月1日正式開放申請，開啟了台灣「陸資元年」的新紀元。本文特就陸資來台政策施行迄今的效益、面臨的機遇與挑戰進行闡述，並針對陸資來台政策推動的方式及策略提出建議。
文：黃健群（中華民國全國工業總會大陸組資深專員）
所謂的「陸資」，應包括大陸內資企業（國營企業、民營企業）、大陸外商投資企業（歐、美、日外商獨資企業、中外合資企業）及大陸台資企業等三大類型，但目前較受台灣產業界關注的陸資，僅限定於大陸國、民營企業，也就是大陸內資企業。每當傳出大陸內資企業赴台考察投資的消息，都會引發台灣各界的多方關注。
陸資來台政策影響台灣產業、經濟層面甚大，因此，台灣內部對陸資來台政策也有不同的聲音。
一、對陸資來台政策的評估
（一）產業界普遍肯定陸資來台政策
在政府公布陸資來台政策後，遠見雜誌即針對台灣上市櫃公司進行「2009年陸資來台投資調查」，結果發現有超過5成台灣企業願意與陸資企業合作(52.8%)，其中以金融業最為積極，且台灣產業界普遍看好陸資來台能夠帶動觀光旅遊業(73.6%)、金融投資服務業(65.2%)，以及電腦與電子產品製造業(38.8%)。在同樣的調查中，台灣企業與陸資「結合產業鏈」(88.6%)、「技術合作」(72.8%)的合作模式最受台資企業親睞。換言之，這也反映兩岸產業合作「台灣要大陸市場、大陸要台灣技術」的現實，開放陸資來台只是加速兩岸產業的整合，以及更進一步落實這樣的合作模式。
事實上，工業總會在今年中旬提出的《2009全國工業總會白皮書》中指出，不僅支持政府推動陸資來台，甚至希望政府能夠逐步擴大陸資來台投資，讓兩岸雙向投資能夠正常化。但同時《白皮書》中也建議，政府應評估在市場有限的前提下，開放部分領先技術吸納陸資的可能性。
也就是說，在公布陸資來台政策後，台灣應思考的是如何吸引陸資來台？換言之，除去政治因素之外，陸資為何來台？兩岸之間對陸資來台各自的期待是否有落差？落差在哪裡？這是一個值得深思的問題。更進一步來說，在顧及台灣產業發展、維持技術領先的前提下，陸資來台是否有利可圖？若純粹只是政治目的，也就是說大陸只是希望透過以經濟利益換取政治利益，陸資只是政策性、象徵性的投入台灣，如此對兩岸來說都只能收到短期的效應，若對歷經民主化運動、已建立相當主體意識的台灣民眾來說，只會適得其反，終會引發兩岸不必要的紛爭；但若純粹以經濟利益來思考，台灣吸引陸資的優勢究竟在哪裡？
因此，若就經濟面來考量，來台陸資所投資的產業是不具競爭優勢或經濟誘因，或者是來台陸資投資的產業不符合台灣產業發展方向，則在商機不大及不利台灣發展的前提下，陸資似乎無來台之意願及必要；反之，陸資來台若是為了取得生產技術知識，那台灣對陸資來台的所謂防禦性政策其底線為何？
舉例來說，目前陸資較有可能來台投資的高科技、石化產業、機械、鋼鐵等產業，並不在首波開放項目的名單內，然而這些產業就算開放了，一方面石化和鋼鐵等產業因環保問題早已外移至越南等地，另一方面這些產業也並非台灣下一階段重點發展的方向，或者是高科技產業會有技術外溢等問題，因此，就目前開放項目來說，政府必須更為陸資找到更明確的利基。
誠如報載，若陸資來台政策績效的思考，只是在國內市場或就業打轉，不但無法有效吸引陸資，也不容易有所成效。政府在規劃、宣傳陸資來台政策時須思考的是，如何在維護台灣利益的前提下讓陸資覺得來台「有利可圖」，否則台灣只能吸納一些政策性的陸資，容易落入以政治利益換取經濟利益的困境。所以說，對陸資而言，若投資台灣可以創造更大的市場商機，才有投資的價值。故台灣政府應該將陸資來台定位在兩岸產業合作的開始，讓台灣的管理、品牌、企業文化、人材等等優勢，結合大陸產業的規模與格局，使得兩岸產業上能夠在管理、品牌等各方面同時升級，以更精緻的產品、更具附加價值的品牌，以及更先進的管理及企業文化，讓兩岸產業共同競逐全球市場。
也就是說，陸資來台的意義，應當是兩岸產業「攜手一起經營全球市場」，這個全球市場當然包括既有的歐美市場，以及廣大的新興市場，包括崛起中的中國大陸。大陸內資企業應該思考的是，如何透過台灣產業界多年以來建立的通路、品牌、品質等優勢，結合這些年來自身所發展的產業規模，讓兩岸產業水平都能更上一個台階，也能夠創造更多的利益，對台灣來說，這才是之所以開放陸資來台的目的，也是兩岸產業共同利益之所在。否則，陸資只是來台購買房地產，間接造成台灣財富分配的兩極化，對台灣產業的發展並不會有實質的幫助，而這個部分，仍有賴兩岸政府進一步的規劃及引導。
（二）陸資來台可能影響台灣安全
雖然產業界對陸資來台政策有些不同的意見，但普遍肯定陸資來台政策有助於兩岸經貿的正常化。然而，不可否認，對兩岸事務甚為敏感的台灣，對於陸資來台政策亦有許多的疑慮。而這些反對或保留的意見，除了眾所皆知的政治因素，即使僅就經濟層面來看，亦有人對現行陸資來台政策持反對的看法。
就陸資來台政策，政治層面部分，泛綠陣營的台灣新社會智庫召開記者會表示，在陸資來台並未形成社會共識之前，貿然開放陸資只會引發台灣內部的對立，其認為，台灣資金仍然非常充裕，目前就有1兆1千544億的超額儲蓄，因此，吸納陸資不如先將國內資金充分利用。此外，雖然兩岸在經濟上有著緊密的經貿往來，但兩岸在政治上有其特殊性，故政府應讓真正有心的外商直接投資來台，陸資不但具有統戰色彩，甚至可能會投機炒作。因此，其建議政府應當尋求的是提振民間投資、強化投資信心。而即便為了使兩岸經貿正常化而開放陸資來台，此政策都應該接受民意機關的監督。
在台灣智庫舉辦探討陸資來台對台灣衝擊與影響的座談會上，台灣智庫董事長陳博志認為除軍事科技之外，台灣產業技術多領先大陸，因此陸資是否藉由投資取得台灣產業技術，這是值得注意的。中國科技大學教授董瑞斌則擔心，若開放陸資來台，甚至開放?購台灣金融機構，則可能造成以商逼政的效應；台灣經濟研究院所長楊家彥則認為，陸資來台政策只是將台灣鎖在中國；台大國發所副教授辛炳隆則認為看待陸資問題，絕對不能政經分離，因為可能危及國家安全。
此外，有學者認為，目前開放來台陸資的項目，僅對軍方直屬企業的限制，不但不符合政府「先緊後鬆」的開放原則，這些被核准來台投資的大陸國務院所屬部委機構，其許多對外投資具有高度的政策導向，獲取利潤並非其目標，因此，在兩岸關係還未正常化之前，此舉即使可以促進台灣經濟發展，但可能付出政治代價。且除非大陸對台灣沒有敵意，否則陸資投資台灣股市，不宜採取一般對待外資的規範；同時，若開放陸資企業購買商辦、廠辦和員工住宅，其購買的商辦、廠辦和員工住宅位於軍事基地附近或其他具敏感地區，亦容易影響台灣的安全。
就經濟層面來看，學者亦認為，目前政府即開放陸資來台，是犯了戰略上嚴重的錯誤：首先，簽署「兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)後，會談判一個包含「貨物貿易協定」、「服務貿易協定」和「投資協定」的「自由貿易協定」，因此，在簽署「兩岸經濟合作架構協議」之前即大幅開放各種服務和投資，會使後面談判「服務貿易協定」和「投資協定」的籌碼流失；其次，其認為目前的陸資開放政策沒有策略上的規劃，若陸資投入僅是從事「併購投資」或「財務投資」，而非能對地主國經濟產生促進就業、投資、技術等正面效益的「初次投資」，不但對台灣經濟的效益將大打折扣，若在景氣恢復之後，這些來台陸資「獲利了結」出走，對台灣經濟反而造成負面影響；最後，陸資來台購買房地產，逢低買進、逢高出貨，這種投機性質的陸資，將造成台灣房市更大的波動，不利於台灣房市的發展。
（三）兩岸都應以更多善意落實陸資來台政策
總的來說，產業界對陸資來台普遍予以肯定，而不能否認，兩岸經貿關係發展迄今，產業之間的合作或合縱連橫，乃是自由市場下的必然趨勢。因此，多數產業界對陸資來台仍抱持著「謹慎而樂觀」的態度。至於陸資來台所可能引發的技術外溢，強化研發能力、持續維持技術領先，本來就是台灣產業發展的必由之路，再加上政府仍可訂定類似美國艾克森芙羅瑞法(Exon-Florio Amendment)的法案來防止技術流失，因此，大陸內資企業來台投資之後，政府仍對來台陸企仍具有公權力。
另一方面，對現行陸資來台政策持反對立場者，主要認為大陸對台灣仍有敵意，因為陸資來台不得不防範其「以經促統」。然而，若將這個問題拉到政治層面來談，兩岸經貿進入雙向正常投資的過程將變得非常漫長，且必然挑起兩岸最敏感的統獨神經，讓兩岸情勢相對動盪。也就是說，大陸對台灣的立場一向堅定明確，在這樣的前提下，台灣如何可能既維護主權、又和大陸維持正常經貿關係？這是台灣政府必須嚴肅面對的課題；當然，大陸政府如何能以制度、甚至更多善意，得到台灣民眾的認同，而非單純地僅希望以經濟利益就能達成其政治目標，這同樣也考驗大陸政府的智慧。
此外，對此政策持保留意見或反對者，論此時開放陸資來台，會使得台灣在簽署「兩岸經濟合作架構協議」前即失去了談判的先機，然而，此為戰略層面的問題。就陸資來台政策訂定乃至頒布之後，事實上面臨到的現實問題是大陸內資企業迄今仍未形成來台熱潮，許多聲稱對來台投資有高度興趣的陸企，大都僅停留在「只聞樓梯響」的觀望階段。因此，如何讓此一政策進一步落實，強化大陸內資企業來台投資的誘因，進而讓台灣有更多的籌碼與空間與大陸對等的互動，或許這是當前更重要的工作。
二、陸資來台政策的展望與推動
工業總會於8月下旬與經濟部負責推動陸資來台政策的相關部會官員，組團赴大陸北京、杭州兩地辦理「陸資來台政策說明會」，由大陸參與的企業、人數及現場反應來看，許多陸資企業對於能赴台灣投資，基本上都具相當的興趣。
然而，9月中旬由經濟部公布的資料顯示，開放大陸企業來台投資迄今，目前來台陸資只有上海航空、南方、廈門、海南、中國國際、深圳、山東、東方航空等8家航空公司，以及福建新大陸電腦公司、北京一家網站業者等等，且根據媒體的報導，截至目前為止，陸資投資件數僅10件，投資金額為新台幣3,900萬。面對來台陸資未如預期中的踴躍，新任經濟部長施顏祥認為，任何投資活動都要花時間評估，因此，他認為可能要等到今年底、明年初，才會出現比較大型的陸資來台投資案。
的確，任何政策從推廣到落實，都需要一段時間，更何況兩岸經貿關係失衡已久，長期以來被拒於台灣門外的大陸內資企業，若純粹就經濟考量，對台灣投資環境未深入了解之前，本來就不太可能在這麼短的時間內來台投資；而若是帶有政治目的的投資，長期來說，相信也非台灣之福。因此，如何透過更積極有效的方式，推動及創造陸資來台，這是台灣政府乃至產業界共同的課題。
對於陸資來台政策的推動，政府相關部門已經做了許多工作，然而，在現有的基礎下，政府仍有一些可思考的工作方向：
（一）推動陸資來台應建構跨部會平台
陸資來台目的，應是促成兩岸產業的合作。因此，政府應就台灣產業發展的大方向來思考，究竟能創造台灣下一波榮景的產業為何？並以這些產業作為目標，建構有利大陸內資企業來台投資的環境。具體來說，對於陸資來台政策的推動，政府應建立一個跨部會的機制，在創造兩岸產業合作契機的前提下，以更有效率的方式整合政府內部意見，為陸資來台創造更有利的空間。
經濟部自今年5月正式揭牌運作的「搭橋專案辦公室」，即已在兩岸產業合作這個部分扮演了相當重要的角色。據了解，到目前為止透過搭橋專案所舉辦的中草藥、太陽光電、車載資通訊等兩岸產業合作及交流會議，無論是參與的人數、具體的合作意向，都收到了相當正面的成效。
然而，由於畢竟兩岸情況特殊，且搭橋計畫的執行僅只限於單一部會，因此若要更大步地推動陸資企業來台，包含陸企人員的往返居留、投資業別的審核稽查，甚至國家安全的評估等等問題，都需以更有效率的方式進行，否則，當將來陸資企業大量申請來台考察甚至投資時，容易因為卡在重重行政流程中前進不得，因而影響此政策的落實。
因此，政府若能以更宏觀的角度思考陸資來台的戰略意涵，了解到陸資企業來台實際上也有助於兩岸穩定和平發展，繼而建構一個包含國安會、陸委會、內政部、經濟部等跨部會的陸資來台工作推動平台，同時，再納入實際負責兩岸談判的海基會，以及代表產業界意見的公協會，一方面讓陸資來台政策的決策與推動能更全面，另一方面，亦可更及時地對來台陸資衍生的相關問題即時反應，如此一來，陸資來台政策的推動，將產生更大的效益。
（二）落實陸資來台應建構招商引資的整體策略
在上述跨部會平台建立的基礎上，政府應就台灣產業發展戰略，以及現階段陸資開放項目，建構一套積極有效的招商引資策略。在這個部分，大陸官方的招商經驗或許可作為參考。
自改革開放以來，大陸積極推動對外開放，所謂的開放指的就是吸納外資。當招商引資成為大陸明確的國家政策目標後，大陸各地方政府在中央的激勵政策下，無不想法設法，在符合中央法令的前提下，強化自身優勢，以積極的態度透過各種方式吸納外資，讓外資扮演其經濟成長的動能，而也的確收到了明顯的成效。
因此，政府可吸取大陸這些年吸納外資的經驗，建構有效的激勵機制，再造政府的動能，甚至讓地方政府扮演更多吸納陸資的積極角色，讓陸資來台政策的推動能夠更為多元。
此外，任何企業的投資都需要經過一段時間的考察評估，因此，政府應該對於來台考察的大陸內資企業人員往來給予更多便利。同時，透過更多兩岸產業界的交流，讓台灣多年來累積的品牌、管理等優勢，以及根植台灣土地的優質企業文化等軟實力，能成為大陸內資企業來台投資的誘因。當然，政府也應評估成立專責單位的可能，對於來台陸資人員儘可能的給予生活上的幫助。
在建構吸納陸資平台的同時，政府也應採取更積極的行動，以有計畫、有步驟的方式，透過現有兩岸產業合作的基礎，赴大陸進行更有效的招商工作。且在推動陸資來台的工作上，以更多元的方式宣傳，包括建構可隨時供大陸企業查詢的網站，同時建置可隨時回應有意願、或已來投資陸企問題的單一窗口等等，讓來台陸資企業更實質地鑲嵌在台灣產業發展戰略的一環，兩岸得以藉由產業的合作，創造更多經濟的利益，並因此更增進彼此的認識與了解，促使兩岸朝向更為穩健的方向發展。
三、 結論：台灣應自信看待陸資來台
陸資來台政策牽涉到的不只是單一問題，從國家安全到產業發展等等，都是評估該政策時該有的面向。然而，事實上，兩岸產業的整合不僅是兩岸經貿發展迄今必然的方向，更是建構兩岸和平對話的另一個有效管道。換言之，透過陸資來台政策的推動與落實，不但使得兩岸經貿能朝向更為正常的方向發展，同時，由於兩岸產業將更多地進行合作與交流，其所帶動多元的兩岸互動，將使得台灣多年來累積的企業優勢有機會得以展現。
當然，陸資來台雖有利於台灣產業整體發展，然任何政策必然有其利弊，但台灣已是多元民主的成熟社會，倘若陸資來台造成台灣民眾疑慮，甚至嚴重影響台灣利益，透過台灣輿論的公開監督與針砭，必能適時督促政府調整。因此，台灣社會可以更自信的態度，以理性的態度面對陸資來台，同時，也能以更為平等的心態重新認識大陸，相信這才符合台灣最大利益。
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