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十二五外資利用規劃新貌
《關於進一步做好利用外資工作的若干意見》，可說是《「十二五」期間外資利用規劃》的「預披露」，也凸顯今後大陸外資利用政策，即在於「一視同仁」與「為我所用」。又為進一步利用外資配合發展其政策性經濟重點領域，大陸「新36條」更明確要求所有外資，包括台商在內，都應當致力於推動科技創新、產業升級、區域協調發展等，並鼓勵儘量投向尖端製造業、高科技產業、現代服務業、新能源和節能環保產業，以及嚴格限制外資對於「兩高一資」和低水準、過剩產能擴張類項目的投資營運。
文：林建山博士（財團法人環球經濟社社長兼公共政策研究所所長）
「積極促進本國企業發展以能更大幅度取代外資企業」，原本就一直是大陸主政當局最近5年的國政策略方針。大陸國務院總理溫家寶3月24日主持的國務院常務會議，研究進一步鼓勵和引導民間投資健康發展的「新36條」政策措施，即《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，就明確凸顯此一政策方向。
「新36條」重啟民營經濟
「新36條」本質上就是政府扮演「推」手的施政手法，在經歷一段過度轟轟烈烈的國進民退之後，大陸當局重新啟動民營經濟這條軸線，重提2005年頒布的「非公經濟36條」，即《國務院關於鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，將未來國家經濟發展轉為寄希望於「借助民營經濟來激發經濟成長」的內生動力和活力。應該注意的是，早在2009年8月19日的國務院常務會議，就開始重提中小企業發展，隨後，9月19日發出《國務院關於進一步促進中小企業發展的若干意見》（簡稱「中小企業29條」），「促進中小企業發展要堅持解決當前問題與著眼全面發展相結合」；這項政策的重心分兩半，一半在於「拯救」陷入困境的中小企業，一半在於將民營中小企業重新推向前台。
與此同時，正值谷歌退出中國，演變成為外資在華發展道路上的標誌性事件。據中國美國商會(American Chamber of Commerce in China)最新調查顯示，有越來越多的美國企業已經感覺到在中國大陸不受歡迎。近幾年來，外資逐漸被請下大陸發展政策的神壇，走向平淡，甚至有些落魄。
實際上，大陸外資政策環境變化的真正轉折點，應當是2006年11月9日國家發改委之採行《「十一五」期間外資利用規劃》，提出十一五期間利用外資全面落實科學發展觀，推動利用外資從「量變」到「質變」的根本轉型。自此以後，外資在中國的「尊貴」待遇開始逐漸喪失。而今年三月國務院常務會議召開前，國務院所發布關於落實《政府工作報告》重點工作部門分工意見，就已經把「外資利用」放在後段的第四十四條，而且就在外商投資持續下滑的背景下，不但沒有適時強調吸引外資，反而在強調如何優化利用外資結構。可見在大陸政府已有十足把握可以駕馭外資這頭猛虎，在可預見未來的大陸經濟版圖中，「外資」已經成為大陸己需而利用的「一股」力量罷了。
大陸調整「國進民退」產業政策
另一方面，國資在整體經濟結構中的猛進步調，也遭遇大起之後的大落調整。回溯2006年12月5日國務院轉發《關於推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》當天，大陸國資委立即明令軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業，一律改由國有經濟控制，正是大陸企業經濟的「國進民退」大局成形之日，國有資本在各產業、各地區的大舉「整合」，民營經濟在各大行業主戰場，無一不被國有資本迅速「擠出」，重新步向邊緣化；然則，今年3月24日國務院常務會議重提「非公36條」，明確顯示政府有意「高抬」民營經濟，矯正國資過度擴張所帶來的國家經濟體質問題，更意識到「激發經濟成長的內生動力和活力」，還是要靠民營經濟的發展，只有民營企業活力得以恢復，才能有效促進大陸經濟的真正復甦。
2010年4月6日大陸國務院國發〔2010〕9號《關於進一步做好利用外資工作的若干意見》，是繼2006年11月9日國家發改委採行《「十一五」期間外資利用規劃》後的又一個綱要性政策措施，也是國家發改委採行《「十二五」期間外資利用規劃》的「預披露」，就是希望能夠藉此落實貫徹科學發展觀，以加速經濟發展方式的轉變為目標，推進改革創新，創造更開放、更優化的投資環境，促進內外資的公平競爭，有利發揮利用外資在推動科技創新、產業升級、區域協調發展等方面的積極作用。」換句話說，也就是今後大陸外資利用政策，就在於：「一視同仁」與「為我所用」。
大陸將外資視為國民經濟的一部分
事實上從「新36條」前言部分對外資的定位：「外商投資企業已成為國民經濟的重要組成部分」，就已經說明了，外資血統的企業，包括台商，在大陸將不再是一個「異己」，而是大陸自己國民經濟的一個重要部分。大陸政府對待「外資」的態度，已經不再拘泥於「排異」和「親異」的心態，而是往上提升到理性的平等看待，「一視同仁」將成為中國開放外人投資營商程度的實質深化。
對待外資「一視同仁」的態度，近年在實務操作層次的體現，是在行政部門制定法律法規過程中，已把「符合國民待遇原則」納為立法過程考量的一個重要因素，其基本含意主要包括兩個層次，一層是大陸不再針對「外資」給予「基於身份」的特殊優惠待遇；另一層是大陸面對外資，也逐漸會放鬆和消除對外資「基於身份」而施予的特殊限制。
第一層次的意涵，在最近大陸政府修改企業所得稅法時，已經有了明確體現；第二層次的意涵，則只能算是剛剛開始啟動，其中2009年11月25日發布的《外國企業或者個人在中國境內設立合夥企業管理辦法》，就是針對這種國民待遇原則的一項最好體現，這在中國外資立法史上具有標誌性意義。
「新36條」本身也包含了若干體現一視同仁原則的重要表徵，一方面，外資審批權已經再作一次大幅度下放，另一方面，在外商投資企業利用大陸資本市場方面，大陸官方態度，也轉為十分積極。而事實上「新36條」只是新的對外人投資政策的啟動信號，未來外商投資企業所能享受的「國民待遇」，將獲得更進一步的落實，甚至未來外商投資監管的整個規制體制，都會發生變化，可能走到「以監管國家安全和行業安全」為核心，也為其最大限度，其餘商業層面的活動則予以完全放開的新規制模式，大陸政府有形之手，將在這一層面作更多的放鬆。
第二個「新36條」所釋放出來的政策信號就是，大陸駕馭外資水準的加強，對於外資的要求和期望，是期待外資能夠「為我所用」，外資應當跟國有資本和其他社會資本一樣，服務於大陸整體經濟政策，包括最近階段的經濟發展政策核心，即經濟結構調整和產業升級。
結論：台商在大陸將不再被特別對待
「新36條」明確要求：所有外資，包括台商在內，都應當致力於推動科技創新、產業升級、區域協調發展等，其中也有慣用的「有保有壓」，鼓勵外資盡量投向尖端製造業、高科技產業、現代服務業、新能源和節能環保產業，幾個所謂的新一階段的國家級策略性產業領域。同時，也嚴格限制外資對於「兩高一資」和低水準、過剩產能擴張類項目的投資營運。
由此可以看出，「單純吸引外資」，至少從中央層面，已經不再是中國利用外資的出發點，相反，如何更進一步利用外資配合發展國家政策性經濟重點領域，才是未來大陸政策的真正著力點。
但從地方區域經濟看，尤其是經濟不發達省份，如何能夠充分轉變觀念，調整方法，改變將吸引外資作為政治任務的做法，以有效利用外資，可能還需從政治績效評價等，相關的「關鍵績效指標（KPI）」架構的調整改變中入手，才能真正發揮實質性改變。但相信這仍然需要時間來完成。
對於想要在中國市場長期發展的外國投資人，包括台商在內，這是一個絕對不能忽視的新政策風向信號。外國投資人應當像中國企業家，特別是民營企業家一樣，習慣於多看新聞聯播，學會解讀並看懂看透中國政策方向，特別是政策變化的敏感意義何在，有效撲捉其中的商業信號，作出準確預判，及時調整方向，把握市場先機，才有可能在新一階段，特別是十二五之後的新經濟經營環境中，脫穎而出，再造新境界。 |
