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兩岸經濟區域對接探析
儘管兩岸產業對接及經濟區域對接，是大陸推動更良好兩岸關係之惠台及讓台政策的戰略性延伸，但對我而言，則是我核心產業經濟擴張服務市場疆域的重要策略，以及可以更有效分享中國大陸內需市場，和增進世界市場占有率與競爭力的關鍵性練兵場。為此，大陸當局應當同時給予我台商更多必須的國民待遇地位，以及財稅金融、土地勞動力、基礎建設，乃至經濟市場行政上的支援與協助。
文：林建山（財團法人環球經濟社 社長 兼公共政策研究所 所長）
自2005年胡錦濤體制接替江澤民主導對台工作後，中國大陸主政當局改以「寄希望於台灣人民」為方針，作法上則針對百姓的直接施惠與讓利，盼能達到「以經促統」，藉「經濟影響政治」（economic leverage）策略，衝破目前兩岸「分治分立」格局。尤其在兩岸關係改以惠台政策或稍後的讓台政策為主軸之後，兩岸產業經濟對接及兩岸經濟區域對接，乃成為一項重要的兩岸關係發展願景，也是一項兩岸經濟整合的優先推動策略。
壹、將台灣框限在福建省海西特區的大戰略
對於兩岸產業經濟對接及經濟區域對接的兩岸關係發展政策，到了2009年，中國大陸當局有了最為明確而且具體的定調：就是將台灣，包括政治經濟與社會，都框限在福建省海西經濟戰略特區，海西經濟戰略特區就是中國中央指定直接與整個「台灣島」對接的區域。這一個大戰略在實務上的體現，可以從2009年福建省規劃的啟動，並納列成為十二五計畫的骨幹事項，到2012年6月中旬福州舉行第四屆兩岸經濟論壇，中國大陸從中央到地方，從制度法規與行政措施的全面總動員，乃至在論壇會上當場宣布新惠台13項措施，都具體而微地展現了中國大陸主政當局對於此一大戰略的落實作法。
不過，這一大戰略的理念思維及其實務推進方式，無論是宏觀層次或微觀層次，都不太會為台灣方面，包括政府行政部門、產業企業社群，乃至一般社會民眾，所共同能夠接受與欣從的。
貳、中國設定兩岸經濟對接與經濟區域對接的第一實驗區
福建省平潭綜合實驗區位於福州市東南部海域的平潭縣，是中國大陸距離台灣最近一個縣，其發展定位是：探索兩岸交流合作先行先試的示範區和海峽西岸經濟區科學發展的先行區。2012年2月，國家發改委表示將在平潭綜合實驗區實行「雙幣制」，福建省則表示要在實驗區探索實行「五個共同」新模式，即兩岸共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益。
平潭是一座位在台灣西北方、屬於福建省的島嶼，過去是對台軍事管制區，整個島嶼的停滯建設發展，長達半個世紀，1996年台海危機時，猶是對台軍事演習的砲口。不過，在平潭綜合實驗區成立後，未來將成為擁抱台灣的雙手；平潭島目前常住人口不到20萬，但綜合實驗區計畫是要打造成為一個擁有60萬人居民的全新城市，自從中國大陸政府的大力支持之後，計畫投入超過300億元，現在的平潭島，正以「一天一個億、一天一個樣」推動設施基礎建設，2013年內投資將超過人民幣1,000億元，2015年內達到投資人民幣2,500億元，同時也積極對台招商。目前是全球最大液晶終端顯示器製造廠的台灣冠捷科技公司，基於「平潭綜合實驗區計畫提出了先行先試的作法，企業先行，中央招商政策再試」的創意，已率先進駐平潭。
參、平潭綜合實驗區率先提出惠台七大類18項措施
福建省平潭綜合實驗區被中國大陸國務院正式列入十二五規畫， 2011年6月18日對外正式發布《關於支持台灣同胞創業發展的優惠政策措施》的18項惠台措施，分成財稅優惠、用地用海、人才引進、教育文化和醫療領域合作優惠、入出境便利化、台胞比照國民待遇優惠、其他等七大類措施，尤其特別著重文創和教育文化、醫療產業，以歡迎台灣大中小型企業前往投資。
在財政優惠部分：凡是獎勵產業類的台資企業，納稅年度5年內，可依產業類別，地方級財政比例分別給予獎勵；在平潭區內註冊且納稅額度超過人民幣100萬元及以上，營運滿1年的台資金融機構，含台資參股的總部或區域總部，將可享有50%的免稅獎勵；新投資台資註冊起5年內的行政事業性收費，地方部分全免；高新技術台資的出口信用保險，除福建省給予保費補助，保單給予貼息外，還將再額外給予保費補助、保單融資總額貼息補助，如果信用擔保機構是台資企業融資提供，可再比照福建省風險補償金補助。
在用地用海部分：工業用地以最低價基礎，再降低一定幅度當作底價，以「招、拍、掛」方式出讓土地使用權，土地出讓金可延長2年繳納；技術先進之台資給予特別優惠，但取得的土地使用權，不得轉讓；新入資台資企業，完成註冊登記起3年內，海域使用金之地方部分全免；實驗區統一建造的廠房、辦公室、員工住宅等，以成本價轉售台資企業，但10年內不得轉讓或轉租；若台資企業租用，給予5年租金補貼。
在人才引進部分，台籍高管、專業技術人員，個人年綜所稅總額超過5萬元級以上者，地方分成部分給予一定比例之貢獻獎勵，用在個人購屋或租房補貼；科學研究或開發、經濟金融管理、高等教育和培訓、現代服務和生產製造的高階人才，由實驗區提供員工宿舍，在實驗區內首購商品房，可優先購置一套。
在教育文化和醫療領域部分：鼓勵台灣和中國大陸高中在平潭創辦大學、高中、高職等技術學校，同時鼓勵台資獨資設立幼兒學前教育，實驗區將在學校建設計畫、用地、校舍等基礎設施，給予大力支持；鼓勵台灣文創產業承辦文創園區、文創小鎮、合作動漫製品、將給予補助、貼息和獎勵。台資可建獨資醫院，可自由選擇營利或非營利性質，將在用地、基礎設施配套給予支援。
在入出境便利部分：成立公安口岸簽證，辦理落地簽；台灣機車和汽車可在實驗區內，享有3個月臨時入境牌照；實驗區的台灣居民可享有5年有效台胞證，1年內多次入出境，如果要長期居住可辦理2到5年居留簽證，可取得長期居住和多次出入境待遇。
在比照國民待遇部分：台胞子女可免費就讀學前、國小、初中和高中，包含台商子弟學校；實驗區聘僱台級員工，可享有等同中國大陸國民待遇的社會養老保險、城鎮居民醫療保險；工作3年以上且取得5年居住簽證台胞，本人或家人在平潭沒有住房或享有政策性住房者，可申請購買限價商品房。
但問題在於，既然國務院支持平潭綜合實驗區計畫的開發前提是，必須「與台灣合作」，則福建省政府在規劃與訂定各項發展政策時，就應該充分理解台灣風土民情、民意取向，及基本法規律令等規章限制，事先打好商量，取得台灣方面的基本諒解，才有可能得到台灣的相應配合，否則，祇是單方面訂出再多的「惠台」措施，也不一定會產生出預想效應。
2011年3月16日中國人大和政協兩會閉幕，海峽西岸經濟戰略區正式被納入十二五規劃。在中國大陸方面是，政策上希望透過海西經濟戰略區和台灣經濟全面對接，以實現兩岸經濟一體化之整合發展；而對台灣主政當局而言，最大障礙是，害怕因此被矮化和被地方化，以致一直採取懷疑與抗拒的態度。事實上，面對中國大陸希望將兩岸經濟產業對接與經濟區域對接都框束在海西經濟戰略區內的兩岸關係發展政策，台灣政府與民間固有一些不同思維與看法。
首先，這一經濟對接政策，確是兩岸經濟前瞻性發展的優先必要，但不應當全盤限縮在一個全然是「地方性」區域的海西經濟戰略區，而是應該開放到中國大陸現有79個國家級經濟技術開發區、14個邊境經濟合作區以及5個國家級新區，都納入為兩岸經濟對接政策的可適選項才對；即使今天是在第一階段，以海西經濟戰略區作為兩岸經濟對接政策的「首發球」，也應該優先將海西經濟戰略區轉型為可以遵循WTO無歧視原則的自由貿易區，然後同時要求台灣離島地區也規劃建設成為自由貿易區，並結合高雄自由貿易港區、桃園自由空港區、基隆自由貿易區，以能與海西經濟戰略區之間進行經濟對接，也就在遵循WTO無歧視原則，以及有關特殊經濟區域對接的國際規範基礎上，建立開放性的、可相互整合協作的次級區域跨境自由貿易區，或即可逕行稱之為「兩岸自由貿易區」，透過兩岸自由貿易區，整合台灣西岸海港、空港優勢以及各種經濟發展資源與條件，並結合港澳經濟互補性優勢，吸引全球資源，最終發展成為一個具有中華特色的全球化區域經濟中心，則這樣的產業經濟對接與經濟區域對接，才真正具有永續營運發展之價值。
其次是，儘管兩岸已經簽署了ECFA，但依然可以在兩岸之間的一些次區域，分別試行自由化和便捷化的安排，因為今天在中國大陸的經濟技術開發區域彼此之間的差異性仍然極大，不可能期待僅僅透過ECFA，就足以自然地和中國大陸各不同經濟區域之間形成自由化和便捷化的安排，必須藉由兩岸的各個次區域之間，依循WTO原則，分別各自進行對接；如此一來，也能促使兩岸ECFA項下各次區域的經濟對接，產生更大的吸引力作用，也使台灣經濟可以更有效扮演中國大陸和周邊近鄰國家地區的經貿橋樑。
今天關於兩岸經濟產業對接與經濟區域對接政策的落實與體現，則除了海西經濟戰略區的平潭綜合實驗區計畫之外，中國大陸還有許多可以作為對接新核心區的國家級經濟技術開發區，可以作為兩岸關係更寬廣的選項。中國大陸國家級經濟技術開發區(China National Economic and Technical Development Zone)，是中國大陸改革開放後設立的國家級現代化工業園區。先是在1984年到1986年間國務院批准首先設立的14個國家級經濟技術開發區；截至2011年底，全中國大陸國家級經濟技術開發區數量，目前計友79處，平均每個省市2至3處；另外，國家級邊境經濟合作區有14處，還有五個「國家級新區」，總共98處可適的有利空間。
所有列為國家級經濟技術開發區的，都具有三項特點：一、占城市GDP的份額大，對中央財政和地方財政的貢獻大；二、開發區GDP成長率遠高於全國平均水準，2003年成長率高達34.56%；三、引進外資總額及進出口貿易總額的成長幅度均遠高於全國平均水準。
按照中國商務部規定，凡升級為國家級開發區者，該開發區即成為地市級以上人民政府的派出機關，得以享受同級人民政府的審批許可權，以提高服務效率，有利於打造具有國際競爭力的投資軟環境，可以吸引更多的國內外投資者，關注開發區，群聚投資，構成完整有特色的產業價值鏈。
肆、五個特化探索經濟制度改革與創新的國家級新區
國家級新區，是指其成立乃至開發建設已被提升為國家戰略，其總體發展目標與發展定位，乃由中國大陸國務院所統一規劃和審批而來，相關特殊優惠政策和許可權，亦由國務院直接批復，在轄區內實行更開放和更優惠的特殊政策，鼓勵新區進行各項制度改革與創新的探索工作，其在國家體制之規格，一般為副部級。目前中國既有五個國家級新區：上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區和橫琴新區。
第一，上海浦東新區： 1992年10月11日國務院批復設立上海市浦東新區，撤銷川沙縣，浦東新區的行政區域，包括原川沙縣，上海縣的三林鄉，以及中心城區楊浦、黃浦、南市的浦東部分。全區面積1210.41平方公里，占上海全市五分之一左右。浦東國際機場在新區東臨海部建成，2005年國務院批准浦東進行國家綜合配套改革試點。
第二，天津濱海新區： 1994年，天津市政府決定在天津經濟技術開發區、保稅區基礎上，納入塘沽區、漢沽區、大港區、天津港和高新技術產業園區，並整合發展資源，組建天津濱海新區，成立中國第二個國家級新區、國家綜合配套改革試驗區。濱海新區面積2270平方公里，海岸線153公里，截至2010年底，濱海新區常住人口達到248萬人。濱海新區擁有世界吞吐量第五的天津港，2010年吞吐量達到4億噸，通達全球400多個港灣，服務華北、西北、東北12個省區市；天津濱海國際機場，連接國內外30多個世界名城；四通八達的立體交通和資訊通訊網絡，在第一時間與世界相連。聚集了國家級開發區、保稅區、高新區、出口加工區、保稅物流園區和中國面積最大、開放度最高的保稅港區，是全國綜合配套改革試驗區。豐富的石油、天然氣、海鹽和1214平方公里可供開發的土地，濱海新區蘊藏著巨大的發展潛力。
第三，重慶兩江新區： 2010年6月18日是重慶直轄13周年，重慶兩江新區正式成立，涵蓋江北區、渝北區、北碚區三個行政區部分區域及北部新區。是繼上海浦東新區、天津濱海新區之後的中國大陸第三個國家級新區。可開發面積約為650平方公里，實際兩江新區的可用面積為450多平方公里。軌道交通、電力裝備(含核電、風電等)、新能源汽車、國防軍工、電子資訊等五大戰略性產業佈局，以及國家級研發總部、重大科研成果轉化基地、災備及資料中心等三大戰略性創新功能的5+3戰略性佈局，正在加速培育高成長性新興產業群聚。重慶兩江新區是統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區，著眼於建設開放經濟和現代產業體系，使能成為中國大陸的重要先進製造業基地和現代服務業基地，成為長江上游金融中心和創新中心。
第四，浙江舟山群島新區： 2011年6月30日中國大陸國務院批准設立浙江舟山群島新區，涵蓋舟山全市，作為中國大陸第一個群島新區，2011年3月14日正式被寫入十二五規劃，未來要瞄準新加坡、香港世界一流港口城市，拉動整個長江流域經濟。是繼上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區之後，國務院決定設立的第四個國家級新區，也是第一個以海洋經濟為主題的國家經濟戰略新區。在功能上，舟山群島新區被定位為：浙江海洋經濟發展的先導區、海洋綜合開發試驗區、長江三角洲地區經濟發展的重要成長極。舟山群島新區將建成為中國大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶、中國海洋海島科學保護開發示範區、中國重要的現代海洋產業基地、中國大陸陸海統籌發展先行區。
第五，橫琴新區：橫琴島與澳門一衣帶水，面積約106平方公里，是珠海面積最大的海島，其中未建設土地占總面積的90%，處於一國兩制的交匯點和內外輻射的結合部位。2011年8月，國務院正式批復《橫琴總體發展規劃》，要把橫琴新區建設成為帶動珠三角、服務港澳、率先發展的粵港澳緊密合作示範區。
在台灣的立場，無論是產業經濟對接，或經濟區域對接，在發展政策願景上，都希望能夠達成幾項目標：第一，必須是面對中國大陸經濟的全產業與全國所有地區，其對接對象的選擇應當是全方位、全功能的，不能囿限在祇有極其少數的幾個產業類項，也不能祇有侷限於某一特定地區，如框限在福建省平潭綜合實驗區為已足的；第二，這類型的對接，應當具有可以直接聯結於整個中國大陸內需市場的發展結構與其更有效的可及性(accessibility)之上；第三，這類型的兩岸對接結果，應當可以高度有助於兩岸經濟之面向國際市場，乃至面向全球大市場。
在這樣的願景思維驅動之下，則中國大陸當局欲在政策上給予台灣更大的讓利，就不應該把產業經濟對接及經濟區域對接的發展，框限在福建省轄下的海西經濟戰略特區，甚至於祇是海西特區之內的平潭綜合實驗區，而應該是能夠在台商早已?集的珠三角、長三角、渤海灣區及重慶四川之外，將以南寧市為中心的北部灣經濟戰略區，開放為兩岸對接戰略新核心，以使台灣能夠取得與ASEAN10市場的直通車管道與橋頭堡，同時也將東北地區的吉林、黑龍江經濟開發區，開放為另一兩岸對接戰略新核心，以使台灣亦能夠取得ASEAN10+3的東北亞經濟圈的參與、融合機會。
伍、讓利 要讓台灣先得有一個世界級經濟練兵場
產業對接與經濟區域對接，在中國大陸當局言，祇是推動更良好兩岸關係之惠台政策以至進一步讓台政策的一項戰略性延伸；但是，對台灣政府與民間而言，則是其核心產業經濟擴張其服務市場疆域的重要策略，可以因此更有效分享中國大陸內需市場，乃至讓中國成為增進其世界市場占有率與競爭力的一個關鍵性前仗練兵場，更是台灣經濟力得以爭取到更佳全球經濟社會市場地位的一個最重要橋頭堡。中國大陸政府當局在落實惠台、讓台政策，給予個體台胞更大更多優惠之同時，對於可以發揮組織生產效率的工商企業群體，尤其應當給予更多必須的國民待遇地位，以及財稅金融、土地勞動力、基礎建設，乃至經濟市場行政上的支援與協助，這樣子的公共政策之支持，對於加速兩岸經濟整合，尤其能夠作出更大的貢獻。 |
