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對促進台商回流投資政策的省思
2012年10月31日行政院宣布「加強推動台商回台投資方案」，並自?2012年11月1日正式啟動實施，是以「擴大投資、增進經濟動能」為願景，以「促成海外台商回台投資2,000億元、促進國內投資、增加就業機會、提升勞動素質與強化?業發展」為目標。台商回台投資方案可以說是行政院「經濟動能提升方案」中，繼桃園航空城之後的另一亮點，預計可以增加台商返鄉加碼投資金額，應該會超過目前既有水準的一倍以上。但是，整個方案的落實與預期績效的顯現上，還有頗大的可改善空間在。
文：林建山（財團法人環球經濟社社長兼公共政策研究所所長）
台商回台投資方案的推動，無疑可以增強台灣吸引產業資金回流的能力，為國內經濟發展與就業增加提供新的動力，同時也會對於兩岸經貿關係發展，帶來一個全新而且複雜的影響變數；當然，台商回台投資方案的推動與落實，必然會遭受諸多政經因素的制約，最終成效其實尚難以肯定樂觀，而且，可以預見的是，目前台商持續擴大對外投資，特別是對於中國大陸投資經營的趨勢，仍將繼續不變。
以擴大投資、增進經濟動能作為政策願景
行政院?「加強推動台商回台投資方案」是以「擴大投資、增進經濟動能」為願景，以「促成海外台商回台投資2,000億元、促進國內投資、增加就業機會、提升勞動素質與強化?業發展」為目標。台商回台投資方案可以說是行政院「經濟動能提升方案」中，繼桃園航空城之後的另一亮點，預計可以增加台商返鄉加碼投資金額，應該會超過目前既有水準的一倍以上。
「加強推動台商回台投資方案」涵蓋六大策略，包括解決人力問題、提供用地資訊、調降設備進口關稅、強化輔導服務、加速ECFA協商及提供專案貸款。這是為期兩年的短期方案，政院將以每一年吸引台商回台投資1,000億為目標，應該可以在兩年之內，帶動台商返鄉回流投資，至少2,000億元以上，預期可達成創造3,037億元總產值，增加8.2萬個本國勞工就業機會。
台商回流投資方案的六大落實策略
為實現這一目標，台商回台投資方案乃從六大方向改善國內投資環境，以增強吸引台商回台投資的能力。根據經建會的規劃，方案自2012年11月1日起實施，至2014年12月31日結束。
根據政府的規劃，此次行政院?「加強推動台商回台投資方案」主要包括六大重點方向：
第一大重點方向是，協助返鄉投資廠商解決人力問題，包括：提高外勞核配比例、強化職業訓練能力、培育?業技師、培育創新國際化優質軟體人才等。
第二大重點方向是，協助返鄉投資廠商有利獲得土地資訊，政府建立?業用土地供需資訊整合平台，整合目前行政院各部會與各地方縣市政府主管之?業可用土地的供給資訊，以加速返鄉投資廠商用地選擇。
第三大重點方向是，協助返鄉投資廠商降低進口設備成本，針對國內既有?製設備，在不影響?業發展前提下，由財政部配合機動調降相關需求設備之進口關稅稅率，以降低返鄉投資廠商進口設備的稅負成本。
第四大重點方向是，強化返鄉投資廠商之針對性輔導服務，透過行政院全球招商聯合服務中心、對外貿易發展協會、台商協會等組織，加強辦理政策宣導及針對性蒐集返鄉投資廠商之需求資訊，同時建置台商返台投資的單一服務視窗，協助其申請各項優惠措施。
第五大重點方向是，加速完成ECFA後續談判，要儘速於2012年底完成兩岸服務貿易協議，以及在2013年前完成貨品貿易協議談判的目標，並將有利於吸引台商回流投資的相關政策措施，列入ECFA的後續談判議程之中。
第六大重點方向是，針對返鄉投資廠商提供專案貸款，責由行政院國家發展基金協調銀行配合辦理，以各商業銀行自有資金，提供返鄉投資廠商最高可達其總投資計畫之80%額度的融資支援，且其收取之利率水準，以不超過國內郵政儲金兩年期定期儲金掛牌利率加年息1個百分點為基準。行政院已經初步編列新台幣100億元的融資額度，未來並將視實際辦理情況，進行機動彈性之調整。
既往全球招商政策績效紀錄不彰
2010年劉憶如主政行政院經建會，倡議政府力推全球大招商方案，以有效促進擴大台灣投資，原本設定的全球招商目標要達到新台幣1.8兆元(合約600億美元)，推動後修正縮小規模，全球招商的總目標金額改降為新台幣3,171億元(合約105億美元)；然則，在現實上，自從全球招商政策啟動開始的2010年8月，到2012年7月的整整兩年間，我國政府所正式通過投審會核准的僑外資來台投資總金額共計不過87.7億美元(合僅新台幣2,630億元)。換言之，即使過去這兩年所有僑外資來台投資都是經由政府部門招商方案而來的，也仍然遠遠沒有達到政府在2010年所宣示要達成的目標。
事實上，最近幾年每年的僑外資來台投資的總金額，甚至於都趕不上陳水扁八年鎖國執政後期的2007年，當年僑外資來台投資總金額的三分之一，甚至於把2010年及2011年兩年予以合計，也還是及不上2007年或2006年單年總金額的三分之二。可見2010年以來的全球招商政策成效之不彰，不應該是政府部門努力不夠之所致。
回流的台商 不一定就是方案所希望回流的目標對象
過去一兩年期間，台美韓都在競相爭取其本國流向海外的製造業能夠回流母國投資營運。這種政策意圖與施政策略作為，在80年代90年代的兩個十年期間，根本是難以想像之舉；然而在今天，竟然可以成為事實，主要背景原因，乃在於「世界工廠」的中國大陸，投資環境急遽惡化，要素競爭力條件嚴重劣化，持續不斷攀升的勞動成本及社會成本，更加上逐步消失的租稅優惠，已經快速拉平了中國大陸與其他周邊國家的要素成本，尤其是製造業工資成本之差距。
中國大陸國務院在2012年6月發布「國家人權行動計畫(2012-2015)」，2012年起，最低工資標準的年平均成長率更要高達13%以上；以2011年北京、上海兩地之月平均工資已超過人民幣4,300元，其為全國各地製造業工資水準之標竿示範作用極大而言，這一發展趨勢的具象化，不啻已經正式宣告中國大陸低廉勞動力時代結束了。歐美製造業廠商企業之外移他遷，或回流母國，或轉移到緬甸等東協國家投資經營，當然是良有以也，台商之必然隨同大勢而移轉他遷，也應該是可以想見的。
不過，有一點必須台灣社會與主政當局有所充分認知的是，並非各種從中國大陸外移他遷的製造業廠商企業，都必然適合回流母國投資經營的，依照國際著名的美國波士頓顧問諮詢公司(BCG)的調查，在最近五年之內適合回流美國的製造業廠商產業類項，頂多不過祇有七大類，包括電腦電子、家用電器與電氣設備、機械、家具、五金、塑橡膠與運輸工具等而已；對於大多數屬於中小企業型態為主體的台商之製造業廠商企業而言，又是哪些產業類項，哪些企業型態類項，在主觀條件與客觀條件都適合於回流台灣投資經營的？的確也都須要政府與民間之共識研商才行。
就以今天台灣的情形看，行政院?2012年10月31日所公布的「加強推動台商回台投資方案」，對於一些仍然依存於大量低廉勞動力，追求低要素成本競爭力，以及已經轉向大陸內需市場發展的台商，就不一定是方案所必要回流台灣投資經營，在方案中政府所積極想要重點吸引回流台灣投資經營的，仍是以一些高附加價值的產業廠商為主。因此可以想見的是，這樣子的招商結果績效，恐怕也是不太容易會超越2010年劉憶如主政下的全球招商政策之不彰成效。
還是無法充分獲得足量的工廠土地與需求的外勞人數
同時，已經立意返鄉投資的大陸台商也不諱直言，政府部門其實做得還不夠，至少有重要的三種策略作法，應該可以立即改善的：一是，勞工政策應該因時制宜，立即調整改善，二是，工廠營運所必要的土地，其面積與所在地點的配合，還待進一步積極加強，三是，應該放權賦予各地方政府更多的招商工具。
許多已經決定回台投資的台商在提出申請後，會出現建廠進度嚴重落後的原因，就是卡在可適用地問題與勞動力不足問題，這表示政府在招商的積極度、政策執行細緻程度上，還有很大的可改善空間。 |
