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美中貿易戰影響評析

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美中貿易戰凸顯︰一、美國最在意中國大陸的技術威脅,尤其對於「中國製造2025」計畫更有如芒刺在背,除非中國大陸在技術方面做出重大承諾及讓步,否則美國不可能降低對中國大陸的反制。二、中國大陸作為海外加工生產基地的風險太高,再加上大陸投資環境的問題,迫使跨國企業開始尋求替代地點,但跨國企業不會放棄大陸的內需市場,故由此所帶動的投資區位移轉、供應鏈重組、營運及行銷模式的變化值得關注,台灣也應積極因應。三、無論貿易戰最終結果如何,未來全世界將形成所謂美規與中規兩大體系,世界各國雖不至於立即需要選邊站,但如何有效槓桿兩大體系及市場可說是非常重要。

文:劉大年

 

川普總統上任已三年,雖然個人行事風格獨特,引發不少爭議。但是無論外界對其批評為何,川普非常認真地在推動其競選時的政見;目標只有一個,就是使美國再度偉大。美國有沒有再度偉大或許仍有疑問,但全世界目光幾乎全部聚焦在川普身上,則是無庸置疑的。

 

在經貿政策方面,川普主張使美國再度偉大的關鍵就是解決美國巨幅貿易赤字。川普以為貿易赤字過高是造成美國製造業工作流失,競爭力下滑,經濟表現不理想的主要原因。川普政府甚至認為貿易失衡不僅是經濟問題,更是國家安全問題。美國之所以有如此高之貿易逆差,主要是因為外國之不公平貿易措施,所以必須由抑制外國不公平貿易措施著手。而其中最主要的目標則是美國最大貿易逆差來源的中國大陸。美國貿易赤字在2016年,即川普就任前一年為7,354億美元,其中有將近一半3,470億美元是來自中國大陸,所以川普以為若能有效降低對中國大陸的赤字,問題就幾乎解決了一半。

 

基於此,2017年8月美國貿易代表署(United States Trade Representative, USTR)依1974年貿易法301條啟動對中國的不公平貿易調查,USTR在301調查中稱中國的不公平貿易行為包括:一、利用外人投資(市場進入)審查,強迫技術移轉。二、利用行政審批程序,如國際併購(M&A)審查,強迫技術移轉或由中方參與併購。三、以行政手段干預國際技術授權之商業條件。四、政府主導投資或併購美國企業以取得尖端技術。五、政府主導或縱容中國企業利用網路或商業間諜竊取美國高端技術。

 

美中貿易戰 

 

事實上,在川普時期美國引用201進口防衛條款對進口大型洗衣機及太陽能電池採取貿易措施,以及美國引用232國家安全條款對進口鋼鐵及鋁製品分別加徵25%及10%關稅,已經引起中國大陸不滿,雙方已有交鋒及摩擦,只不過美國當時是對所有國家的貿易措施,並非針對中國。

 

301條款則是針對中國大陸,但美國真正關切的重點在於中國大陸興起對美國的技術威脅,而非貿易。美中貿易戰顯示美國對中國大陸崛起的不安,美國認為現行多邊貿易體制,世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)無法規範中國大陸行為。因為中國大陸自2001年加入WTO後,享盡權利而未盡義務,不但未成功轉型為市場經濟國家,反而處處違反WTO規範,WTO又無力制裁,因而使中國大陸快速提升其經濟及科技實力。

 

此反映在不斷升高的美中貿易逆差。在2000年即中國大陸加入WTO前一年,美對中國貿易逆差為838億美元,只占美國貿易逆差的19.2%;但2018年美對中貿易逆差已達4430億美元,占美國貿易逆差的46.7%,更可以突顯WTO功能失靈。

 

美國也指責中國大陸間諜,利用美國科技供應鏈的弱點,以惡意晶片駭入美國企業的電腦系統,從事技術間諜、網路攻擊、駭客、機密資訊竊取等行為,已嚴重危害美國國家安全。數位貿易是未來主流,但在數位經濟領域,中國大陸利用網路監管,排除美國企業(如Google、Facebook)之參與。同時許多美國企業失去了技術優勢,但也未能在中國大陸市場取得一席之地;在中國的不公平措施下,造成美國企業的重大損害。

 

另外中國在許多製造業領域,以國家補助,造成全球產能過剩,如鋼鐵、太陽能等,使市場秩序難以維持。只有斷絕其出口,才能迫使中國政府處理產能過剩的問題。另外「中國製造2025」政策明白揭示中國在下世代製造業領域,將不計代價領先美國的野心,也使美國備感威脅。

 

基於此,美國USTR調查中國大陸在技術移轉及智慧財產權政策是否不合理,因而限制美國企業發展之情形。2018年3月USTR公布調查報告,確認中國有不公平貿易行為。

 

川普隨後展開了一系列的加徵關稅行動,美中貿易戰於是展開。不過值得注意的是,美中經濟對抗下貿易戰範圍並不僅限於加徵關稅,共可分為以下幾個面向。

 

一、美中關稅戰

 

根據301條款,美國直接對中國大陸課徵懲罰性關稅,目前已進行四波,如表1所示內容,可以歸納為以下重點。

 

(一)目前先後已進行三波互課關稅

 

目前美國已針對中國大陸進口2,500億美元產品,加徵25%關稅,中國大陸也針對約1,100億美元美國進口品,課徵報復性關稅,稅率最高為25%。

 

(二)第4波加徵關稅情況仍未定

 

2019年5月13日發布清單,除了稀土、藥品等少數未列入外,又增加3,000億美元納入課徵25%額外關稅,幾乎所有中國大陸對美出口品均納入。

 

2019年6月29日在G20日本峰會會議宣布達成共識。美國將不會對約3,000億美元中國大陸進口品課徵額外關稅,並重啟已經中斷7週的貿易談判;川普也提及在不危及國家安全下,解除美國企業對華為出售產品的限制。另外中國大陸也將增加對美國農產品,例如大豆的採購。

 

雙方經過多方溝通後,已在2019年7月29日展開談判。然而談判並不順利,美國在8月1日宣布將在9月1日起對3,000億美元中國進口品加徵10%關稅,並在而後將中國大陸列為匯率操縱國。中國大陸也停止對美國農產品採購。

 

8月5日川普又突然宣布超過半數約1,600億美元產品,將延後至12月15日才加稅,並將另外約20億美元產品則移出加稅清單,9月1日課稅範圍大幅縮水。不過川普也聲明希望中國積極回應美國的暫緩行動,直接點名中國必須大量採購美農產品,美中貿易談判又呈現轉折,未來不確定性仍高。

 

二、進口管制

 

川普另於2019年5月15日發布「確保資訊暨通訊技術及服務供應鏈安全」(Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain)行政命令,為因應外國敵意對手(foreign adversaries) 利用資通訊技術和服務中的漏洞,存取和傳遞大量敏感訊息,進行惡意的網路行為,將禁止購買涉及由外國敵意對手擁有、控制、受其管轄或指導的人設計、研發、製造或供應的資訊和通訊技術或服務。

 

過去美國是透過國防授權法,禁止政府單位購買、使用電信和監視器設備和服務,被點名的廠商限於華為、中興通訊、海能達通信、海康威視、大華技術及等相關企業;但在新發布的行政命令中,不僅將適用範圍擴大為資訊和通訊技術或服務,影響層面也擴及企業交易。也因未直接點明廠商,未來若被美國認定適用此項行政命令者,產品可能無法進入美國市場。此項行政命令發布後,商務部需在150天內研擬實施規則,對於相關規範應有進一步說明。

 

美中經濟和安全審查委員會 (United States-China Economic and Security Review Commission,USCC) 在2018年4月「美國聯邦資訊通訊技術中來自中國大陸的供應鏈漏洞」( Supply Chain Vulnerabilities from China in U.S. Federal Information and Communication and Technology) 報告認為,供應鏈對美國國家安全的威脅源於由各國政府或實體所擁有、指導或補貼所生產、製造或組裝的產品。隨著第五代行動網路技術(5G)和物聯網(IoT)等技術的發展,網路攻擊的途徑快速增加,軟體供應鏈攻擊將變得更加容易,也更加普遍,對美國形成重大威脅。

 

報告另提到,中國大陸成為全球資通訊供應鏈上的關鍵節點並非偶然。中國大陸認為資通訊部門是一個「戰略部門」,因此對國有資通訊企業投入大量國家資本。此外,中國大陸制定鼓勵資通訊產業製造和發展的長期政策,這些政策提供外國公司在中國大陸生產資通訊產品的誘因,同時尋求從這些外國公司獲取關鍵智慧財產權和技術的機會,最終目標是使中國大陸企業能具備這些技術。

 

為避免面臨美國國家安全的威脅,供應鏈風險管理相當重要,而報告根據與中國大陸政府的關係所可能造成的風險,列出15家企業和機構,認為需要進一步研究,以了解這些實體可能對美國資通訊供應鏈所構成的風險,美國對中國大陸展開全面性限制。

 

三、出口管制

 

「2018出口管制改革法案」。商務部工業安全局(Department of Commerce, Bureau of Industry and Security, BIS)運用「出口管理條例」(Export Administration Regulations, EAR)控制技術出口,以保護美國敏感性技術的使用情況,但部分新興技術近年陸續出現,尚未能即時納入管制名單中,對於國家安全又有何影響也尚未評估。而此法案的設立,不僅取代1979年的「出口管理法」(Export Administration Act of 1979),成為「出口管理條例」的法源依據之外,也擴大管制範圍,即要建立對新興及基礎技術的加強管控。

 

是否認列為管控的新興及基礎技術,將從三個角度進行考量:﹙一﹚相關技術在國外的發展程度;﹙二﹚出口管制措施對相關技術在美國發展的影響;﹙三﹚實施出口管制措施對相關技術往外國擴散的影響。法案第1758條規定判別和控制新興及基礎技術的流程和要求,商務部工業安全局依據此規定發布規則制定預先通知(advance notice of proposed rulemaking, ANPRM),先就新興技術列出14類,因可能應用於情報收集、大規模殺傷性武器、恐怖主義等,造成美國國家安全危害,於2018年底尋求公眾意見。此14類新興技術包括:﹙一﹚生物技術;﹙二﹚人工智慧(AI)和機器學習技術;﹙三﹚定位、導航和定時(PNT)相關技術;﹙四﹚微處理器技術;﹙五﹚先進計算技術;﹙六﹚數據分析技術;﹙七﹚量子訊息和感測技術;﹙八﹚物流技術;﹙九﹚積層製造;﹙十﹚機器人技術;﹙十一﹚腦機介面;﹙十二﹚高超音速空氣動力學;﹙十三﹚先進材料;﹙十四﹚先進監控技術。

 

除上述正在研議擴大管制的技術範圍之外,「出口管理條例」原本的管制方式中,又可分為貨品(items)、禁運和特殊控制國家(embargoes and other special controls)及終端使用者(end-users)。其中在終端使用者部分,可再依情節輕重,細分為「被拒人員清單」(Denied Persons List)、「未經核實人員名單」(Unverified List)和「實體清單」(Entity List)。被列於「被拒人員清單」者,禁止與清單上的個人及實體進行出口貿易;與「未經核實人員名單」者交易存在一定風險需申請許可;而與「實體清單」者交易,則更有特殊許可證要求。

 

(一)未經核實人員名單

 

美國商務部若無法驗證產品的終端用途,無法核實交易者的真實性(bona fides),或沒有配合終端用途調查,交易者將被列在「未經核實人員名單」中。美國商務部工業與安全局最近一次更新「未經核實人員名單」是在2019年4月11日,宣布將50家實體列入「未經核實人員名單」,其中37家實體位於中國大陸,6家位於香港,被列入清單的實體多專注於精密光學、電子、機床或者航空領域,以及高校和研究機構。

 

一旦個人或實體被美國商務部列入「未經核實人員名單」後,即使產品和技術屬於出口管制例外,原可不用申請許可證者,美國企業與清單上的個人及實體進行出口交易時,就無法豁免,必須向商務部申請許可證;此外,另須請清單上的個人和實體提出聲明,除依聲明格式列出本身名稱、地址等各項資訊之外,並需保證會遵循出口相關規範,也會配合商務部工業安全局的調查,以證明自身身分。在確認交易者的真實身分後,商務部會將其移出「未經核實人員名單」,或可自行向商務部提出申請。

 

(二)實體清單

 

如果個人和實體基於具體和明確的事實,認為已涉及或存在參與違反美國國家安全和外交政策利益的重大風險,將會被列入「實體清單」中。向清單上的個人和實體出口,必須依據商務部對其取得許可證的不同要求條件,向商務部提出申請特別許可。商務部聯合國務院、國防部、能源部、財政部、國土安全局等政府單位,成立終端使用者審查委員會(End-User Review Committee),對於實體清單內容變更做出決定。被列於實體清單上者,可以向終端使用者審查委員會提出申請移出清單的要求,終端使用者審查委員會將依照流程審查後決定。

 

近期商務部更新「實體清單」,即基於華為涉及違反美國國家安全、外交政策活動,2019年5月16日商務部將華為及旗下68家位於其他26國的附屬機構,一同列入實體清單中,如外國生產的貨品、技術和軟體,含有美國管制原產商品、技術和軟體最低含量(de minimis)達25%以上,因受「出口管理條例」限制,無法將產品出口給華為。雖依據「出口管理條例」規定,可依照744.11條「適用於違反美國國家安全或外交利益實體許可」規定,申請出口特別許可證,但因華為的特別許可證審核政策為拒絕推定(presumption of denial)原則,取得特別許可證的機率很低。因此華為被列入「實體清單」後,英特爾(Intel)、高通(Qualcomm)、博通(Broadcom)、賽靈思(Xilinx)等美國晶片製造商,谷歌(Google)的Android作業系統服務以及英國晶片設計商安謀(ARM)皆暫停與華為的業務往來。

 

而後商務部宣布給予「臨時許可證」(Temporary General License),華為可有90天寬限期(至8月19日止),但出口產品者仍需依規定申請許可證,且此90天寬限期,主要針對華為現有產品和設備的支援,不包括研發收購、專利移轉和新產品,因此華為若要推出新的產品,仍受限於「出口管理條例」規定。

 

依據2019年5月16日商務部更新的「實體清單」統計,被列入清單中最多實體的國家為俄羅斯,有316家,其次即為中國大陸,共143家。

 

不過川普在8月中又宣布對華為的限制再度展延90日到11月19日,顯見川普也考慮對中國大陸制裁可能會傷害到美國而先踩煞車,而後增列華為46家分公司入名單中,後續發展仍有待觀察。

 

四、投資審核

 

1975年美國成立「外人投資委員會」(Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS),審查外資在美投資案件。2017年11月參眾議院共同提出CFIUS改革法案,而在2018年8月川普簽署「2019財政年度國防授權法」(FY2019 National Defense Authorization Act)時併同通過生效的「外國投資風險審查現代化法案」(Foreign Investment Risk Review Modernization Act,FIRRMA),為目標審核外人投資的重要依據。

 

在FIRRMA法案中提到,由於需接受審查的案件數近年日益增加,對現有作業已造成負擔,必須注意未來新法案通過後造成工作量進一步的增加;另外,美國認同開放外來投資有利於國內經濟發展,理應維持開放投資的承諾,然而近年國家安全範疇有重大變化,部分投資可能對國家安全造成巨大潛在風險,因此CFIUS的審核程序和授權以及出口管制系統,皆需做適當的現代化變革,目標當然是針對中國大陸。

 

在FIRRMA法案中特別規定,商務部必須自法案實施起至2026年間,每兩年向國會及CFIUS提出中國大陸在美國投資情況報告。該報告除包括中國大陸在美國投資的總金額之外,還需依據金額規模大小分類、產業分類、投資類型、中國大陸政府或非政府投資資金和型態、投資類型是否符合中國製造2025計畫目的等因素進行分析。

 

整體而言,在FIRRMA法案實施後,CFIUS可審查案件的範圍和類型更為擴大,應對審查案件所能採取的措施亦增加,涉及CFIUS關切的交易需強制提交聲明書,另在投入更多資金、收取審查費和延長審查期限等強化CFIUS職能條件搭配下,對來自中國大陸的投資,特別是有意併購美國具高端技術企業的案件,加強控管且被拒絕的可能性將提高,為美國對中國大陸的另一道防火牆。

 

綜合評析 

 

一、美國全面圍堵中國大陸

 

美國川普總統全面制裁中國大陸,除了對由中國大陸進口產品全面加徵關稅外,又進一步將以華為為主的非美國企業納入所謂出口管制「實體名單」,禁止美國企業在未經美國政府批准下,銷售產品給這些列名企業。

 

川普又發布行政命令,為了確保美國國家安全,禁止經美國認定為「外國敵對對手」,利用美國資通訊基礎架構及服務的漏洞,向美國企出售科技產品及提供服務。行政部門必需在150天內提出實施細則規劃,但目標明顯是針對中國大陸。

 

川普提高關稅、禁止銷售、與禁止購買,三箭齊發的政策主要是針對以華為為首的中國大陸企業。由全面提高關稅到禁止美國企業對中國大陸企業銷售產品而斷?其供給來源,也利用禁止美國企業購買其產品而阻?市場的方式,徹底斬斷中國大陸企業的上下游供應鏈,將會大幅改變全球產業分工型態。另外再搭配對中國大陸投資審查,美國展開全面防制中國大陸的技術滲透。美國甚至也減少對中國大陸專業人士簽證的發放,各學研機構也緊縮招收中國大陸留學生的名額,圍堵中國大陸在美國有如一全民運動。

 

二、美中貿易赤字並未縮小

 

川普上任以來片面採取了多項貿易措施,削減美國貿易赤字,衝撞世界貿易組織體制;特別是對中國大陸的制裁,更是顛覆了國際貿易秩序。但迄今美國貿易赤字不降反升,2018年達到9,500億美元歷史新高,高於2017年的7,960億美元;其中對大陸貿易逆差也由2017年的3,750億美元,同?上升至2018年的4,430億美元。美國貿易逆差增加的原因,除了用短期貿易措施很難改變既有的產業分工與貿易型態外,美國經濟強勁帶動內需而使進口增加也是重要原因。

 

三、中國大陸已有退讓

 

川普多管齊下的措施,雖然並未削減美國貿易赤字,美中目前也尚未達成任何協議;但是中國大陸已經有所讓?,在美中貿易談判過程當中也釋出善意,甚至承認有違反智慧財產權而損害到美國利益,也絕口不提美國所關切的「中國製造2025」,但仍然達不到美國的要求。中國大陸的態度也多次轉趨強硬,更提出「可以談,打奉陪,欺妄想」的立場,美中經濟對抗,在打打停停起伏不定下,牽動世界經濟的發展。

 

四、由貿易戰擴大到匯率戰之可能

 

川普認為美國主要貿易國干預外匯市場,進行貨幣貶值而使其出口競爭力增加,因而使得對美國貿易順差增加,而損害到美國的利益,屬於不公平的貿易行為。所以主張必須用強硬手段,制止貿易對手國操縱匯率的行為。

 

美國對於貿易對手國操縱匯率的反制措施行已久,每年美國財政部(The Treasury)均會公布兩次報告。評斷為匯率操控國的條件主要有三原則:1、貿易夥伴對美國之貿易順差超過200億美元;2、貿易夥伴擁有巨額經常帳順差,且順差高於其GDP之3.0%;3、貿易夥伴持續性進行單向外匯市場干預,且年度內重複進行淨外匯購買之金額超過GDP之2%。

 

根據美國財政部2019年5月份最新報告,有9個主要貿易對手被列入匯率操縱國觀察名單中,包括中國大陸、德國、愛爾蘭、義大利、日本、韓國、馬來西亞、新加坡及越南,台灣在2017年10月即已不在觀察名單中。

 

而在今年8月初中國大陸放任人民幣貶值,對美元匯率一度突破7,美國隨即更將中國大陸納入匯率操縱國名單,為自1994年來之首次。

 

由於美國把中國大陸列為匯率操縱國,未來貿易戰可能會延申到匯率戰。川普的想法是「美國可以加徵關稅,中國不可以竊取美國技術,美中貿易逆差必需縮減,但人民幣不能貶值」,如果未來人民幣續貶,美國必會加速對中國大陸課徵關稅,對中國大陸進口限制及出口管制等措施將會擴大力道執行。另外,川普也要求聯準會再次降息,以抵銷人民幣貶值的影響。匯率因素會擴大貿易戰規模,對貿易面產生更多變數,全球經濟下行風險會再升高,股匯市震盪加劇,對台灣出口及經濟形成更大挑戰。

 

五、非經濟因素的干擾

 

美中貿易談判目前不但本身混沌不明,也會受到其他非經濟因素的干擾。例如川普日前希望中國要先人道處理香港議題,美中才繼續進行貿易談判,形同把香港問題與美中貿易談判問題掛勾;中國外交部已表明此問題是屬於中國內政,不需美國說三道四。未來若是中國不接受美國意見,可能會使美中貿易談判更加複雜化,因而會延長美中貿易談判時程。

 

六、川普爭取連任下的美國經濟

 

綜合而言,美中經濟對抗下衝擊到世界經濟,但惟獨美國經濟卻表現不錯。美國2018年經濟成長率為2.9%,2019年前二季分別為3.1%及2.2%。失業率在2019年5月一度降至3.6%,為近50年最低。反觀國際貨幣基金7月份最新報?已將世界經濟成長率再度由3.3%下修到3.2%;中國大陸經濟成長率在今年第2季只有6.2%,為近三十年新低,台灣也面臨經濟成長率保2的挑戰。而且未來隨著美中貿易戰的擴大,經濟成長率可能會持續下修。

 

美國經濟表現好更使川普振振有辭,堅信惟有以強力制裁中國大陸的方式,中國大陸才有可能讓步,美國才能確保技術優勢,使美國經濟重返高峰;對中國大陸的強硬立場,更使美國重新回到世界領導地位。美國目前也有美國貿易政策有助於經濟成長的論調。

 

川普早己準備競選連任,競選口號是讓美國繼續偉大(keep America great),顯然川普認為這一任他做得非常成功,已經使美國再次偉大而重返榮耀。惟有讓川普繼續執政,美國才會繼續偉大。

 

川普也全非自我感覺良好,美國多數人民雖然並不認同川普行事風格,但是普遍滿意川普執政下的經濟成果。事實上,綜合一些調查結果,川普目前不支持率高於支持率,而支持川普中以經濟政策認同最高,其中又以支持對中國持強迫政策最高,川普明年未必能競選連任。但若美國經濟仍然維持高檔,繼?者可能蕭規曹隨,仍然維持川普強硬的基調。

 

結論 

 

美中貿易戰,事實上美國最在意的是中國的技術威脅,包括竊取智慧財產權、政府非法補貼、強迫移轉技術,以及透過併購取得先進技術,對於「中國製造2025」計畫更有如芒刺在背。中國大陸若不在技術方面做出重大承諾及讓步,美國是不可能降低對中國大陸的反制。

 

美中貿易戰凸顯大陸作為海外加工生產基地的風險太高,再加上大陸投資環境的問題,迫使跨國企業開始尋求替代地點,重新安排國際布局,台灣應積極爭取他們來台投資。但跨國企業不會放棄大陸的內需市場,由此所帶動的投資區位移轉、供應鏈重組、營運及行銷模式的變化,台灣應積極因應。另外全球供應鏈重組所帶動資金市場的變化以及台商回台下的資金回流,均應掌握機會。

 

最後無論美中貿易戰最終結果如何,可以確定的是未來全世界美國與中國大陸在技術面將更加分道揚鑣,形成所謂美規與中規兩大體系,美國的技術雖然仍居於領先,但是中國在市埸及成本面有些優勢。世界各國雖不至於立即需要選邊站,但如何有效槓桿兩大體系及市場可說是非常重要。

 

台灣當然必需正視中國大陸的技術威脅、人才挖角等影響,但是?對不能忽略中國大陸龐大市場的商機,而此應奠基於穩定的兩岸關係。此也正呼應今年工總白皮書中建議政府應以經濟民生為主軸,妥善處理兩岸關係,台灣經濟才能繼續向前行。(作者為中華經濟研究院區域發展研究中心主任)



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