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淺析大陸出口管制與影響

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隨著美中貿易衝突升高到科技戰,美國政府對大陸科技公司的海外投資也採取更為嚴格的態度。其中最引人注目的事件,是美國總統川普以國安為由,要求TikTok(抖音國際版)將美國業務出售給美國企業,否則便予以封鎖。然而,今年12月1日大陸亦將施行《出口管制法》,無論是TikTok,亦或涉及技術的大陸企業的海外投資未來想要出售,將受到大陸政府的管制;換言之,美中科技戰將演變成雙向封鎖的景況,而此對以大陸為生產基地、以美國為市場的台灣企業來說,是值得觀察的趨勢。

 

文:黃健群

 

 

今年10月17日,大陸十三屆人大常委會通過《中華人民共和國出口管制法》(簡稱《出口管制法》),且將在今年12月1日正式施行。《出口管制法》的通過,不但代表大陸過去偏重進口管制的政策已經改變,更象徵大陸出口管制體系的進一步完備。 

 

事實上,隨著美中貿易衝突升高到科技戰,美國政府對大陸科技公司的海外投資也採取更為嚴格的態度。而其中最引人注目的事件,是美國總統川普(Donald Trump)以國安為由,要求北京字節跳動海外公司TikTok(抖音國際版)將美國業務出售給美國企業,否則便予以封鎖。然而,峰迴路轉,隨著大陸祭出技術出口管制措施,無論是TikTok,亦或涉及技術的大陸企業的海外投資想要出售,都將受到大陸政府的管制。換言之,未來不再只有美國限制含美技術的產品或技術出口大陸,相對的,大陸也將透過出口管制予以反制。如依此情勢持續發展,美中科技戰勢必演變成雙向封鎖的景況;對長期以來,以大陸為生產基地、以美國為市場的台灣企業來說,將是值得觀察的趨勢。 

 

大陸推動出口管制的背景 

 

回顧歷史,以美國為主的西方國家對中國大陸的科技圍堵並非始至今日。舉例來說,1993年以美國、俄羅斯為主的國際空間站(International Space Station) 計畫啟動時,美國即以國安理由,不允許任何含美國零件的衛星交給中國大陸發射。2007年大陸申請加入,希望成為國際空間占第17個參與國時,2011年美國又通過所謂的《沃爾夫法案》(Wolf Act),禁止中國大陸參與美國任何的航天活動。 

 

而美國對中國大陸的科技圍堵,最重要的就是自1996年由33國簽訂迄今,已有42個成員國的《瓦森納協定》(Wassenaar Arrangement)。其明確的限制了對非協定國的商品和技術出口。除了武器彈藥、設備及作戰平台等22類軍品,其他包括先進材料、材料處理、電子器件、計算機、電信與信息安全、傳感與雷射、導航與航空電子儀器、船舶與海事設備、推進系統等九大類的科技商品,基本上都受限於《瓦森納協定》,沒有美國同意,都不得出口給中國大陸,形成對中國的科技進口箝制。事實上,在20世紀90年代,大陸由政府發起的「908」、「909」半導體工程,就受到《瓦森納協定》規範,以致美國、日本等先進國家的設備技術都無法引進,影響了大陸半導體產業的發展。2018年美中貿易戰升級到科技戰後,大陸之所以無法進口來自荷蘭ASML、半導體最重要的設備EUV光刻機,就是受到《瓦森納協定》限制。 

 

由這些歷程來看,大陸認為以美國為主的西方國家,一直對中國大陸採取「歧視性的出口管制」,在關鍵技術方面一向排擠中國大陸。因此,1984年中國大陸加入國際原子能機構(IAEA)後,即逐步形成了一套出口管制體系,針對中國大陸自身關鍵技術和?品實施必要的出口管制,以反制一些國家對中國大陸的「歧視性出口管制」。中國大陸的出口管制,最早是針對核、生物、化學武器等物品的「防擴散」。21世紀後,逐漸轉向高新產業。 

 

大陸出口限制管理體系建立的過程 

 

大陸的出口管制體系,是由辦法、條例到法律逐漸建構而成的。 

 

1985年5月,大陸國務院發布了《技術引進合同管理條例》;1988年1月,大陸外經貿部(現商務部)發布了《技術引進合同管理條例施行細則》,這些法律僅牽涉到技術引進,並沒有針對技術出口進行限制。一直到2001年,大陸國務院頒布《技術進出口管理條例》,並據此頒布《禁止出口限制出口技術管理辦法》及「禁止出口限制出口技術目錄」後,大陸對於技術出口的管理與限制,有了更為完備的規範。而為了進一步與國際接軌,大陸於2017年提出了《中華人民共和國出口管制法(草案)》,並於2019年12月大陸十三屆全國人大常委會第十五次會議首次審議,且對外徵求公眾意見。這個法案如果通過,將是大陸首部關於出口管制的上位法。以下就新修訂「禁止出口限制出口技術目錄」及《出口管制法(草案)》的修訂方向進行概述: 

 

一、ICT產業是新修訂「禁止出口限制出口技術目錄」的重點 

 

從整個架構來看,中國大陸對於出口管制,除了針對核、生物、武器等特定物項的出口採取禁止或者限制性措施,還有針對特定貨物及技術都進行了出口的管制。在貨品出口限制方面,大陸自2001年起,分五批發布相關清單,主要包括具有重要價值的野生動植物及其產品、重要文物、特定化學品原料等等。而在技術出口管制方面,2001、2008年大陸透過「禁止出口限制出口技術目錄」的修訂來規範。今(2020)年8月,大陸再次修訂了「禁止出口限制出口技術目錄」,一般認為是劍指美國,以此限制TikTok的出售;因此,特別引發關注。 

 

2020年8月28日,大陸商務部、科技部再次修訂「禁止出口限制出口技術目錄」,共涉及53項技術條目:一是刪除了4項禁止出口的技術條目;二是刪除5項限制出口的技術條目;三是新增23項限制出口的技術條目;四是對21項技術條目的控制要點和技術參數進行了修改。 

 

新增限制出口技術部分,包括北斗導航和量子加密相關技術、大型高速風洞設計建設技術、航空航太軸承技術、無人機關鍵技術、雷射技術等。 

 

與ICT產業相關的,臚列在「目錄」的第15項「計算機服務業」及第16項「軟體業」。其中,第18條關於「人工智慧交互界面技術」及第21條「基於數據分析的個性化信息推送服務技術」,被認為與字節跳動海外版TikTok有關。大陸學者認為,字節跳動的國際業務能夠取得快速發展,依靠的是其國內演算法技術支撐,是一種典型的技術服務出口。雖然大陸官方指稱「目錄」的修訂,不針對個別企業,但依「目錄」規範,顯然沒有北京同意,含有AI演算法的TikTok將無法出售。 

 

在訊息安全方面,「目錄」新增了密碼安全技術,控制要點為量子密碼實現方法、量子密碼的傳輸技術、量子密碼網絡等。此外,「目錄」也新增了「高性能檢測技術」、「信息防禦技術」、「信息對抗技術」等限制出口的技術。而在軟體業方面則增加「基礎軟件安全增強技術」。 

 

此外,值得注意的是,此次「目錄」在「醫藥製造業」方面,限制一些疫苗技術的出口。可以想見,這是為後新冠時期疫苗開發的全球競爭,埋下一個伏筆。 

 

二、《出口管制法》強調維護國家安全及利益 

 

與此同時,大陸2017 年公布的《中華人民共和國出口管制法(草案)》,於2019 年12月首次審議後,今年6月、10月,分別提出第二次、第三次審議稿。這次通過的《出口管制法》,共五章49條。在「立法目的」中,和2019年版本相較,2020年版審議稿最大的不同,就是將「維護國家安全和利益」置於「履行防擴散等國際義務」之前,作為首要的立法目的。其次,2020年版審議稿也強調,《出口管制法》是為了「加強」出口管制,也是為了「規範」出口管制。 

 

綜觀來看,《出口管制法》有兩個特點:一是管制方式;二是對「出口」的定義。 

 

在管制方式方面,2020年通過的《出口管制法》將貨物、技術和服務統稱為「物項」;且其明白指出「前款所稱管制物項,包括物項相關的技術資料等數據」,被解讀為對TikTok數據及演算法的出口管制。與此同時,《出口管制法》提到,列入管制清單的物項,在通過許可前進行管理。對於已列入管制清單的技術,能否獲得出口許可,要考慮的因素包括:1、國際義務和對外承諾;2、國家安全;3、出口類型;4、物項敏感程度;5、出口目的國家或者地區;6、最終用戶和最終用途;7、出口經營者的信用記錄;8、法律、行政法規規定的其他因素等。 

 

在出口定義方面,2020年通過的《出口管制法》定義與傳統的對出口的理解不同,其不僅包括從中國大陸境內向境外轉移管制物項;更重要的是,管制物項即使只在中國大陸境內轉移,但只要涉及到外國的個人或法人、組織的,也都應遵守出口管制的規定。換言之,只要可能導致技術從中國大陸境內向境外轉移,無論是轉讓專利權、專利申請權、技術秘密,還是通過專利實施許可、技術服務和其他方式從境內向境外轉讓技術,都受到管轄。 

 

總的來說,已通過的《出口管制法》主要重點在於四個方面:一是進一步完善出口管制相關制度;二是明確管制物項範圍;三是明確出口管制管理部門應當發布有關行業出口管制指南;四是對出口管制違法行為的行政處罰相關規定予以完善,並明確刑事責任。 

 

大陸完善出口限制管理體系戰略意涵 

 

對戰略物資的出口管制,一向是大國博弈的重要手段。舉例來說,為反制美國的科技圍堵,作為軍事、電腦等高科技產業重要原材料的大陸產稀土,即有計畫的限制出口美國。而近期大陸透過修訂「禁止出口限制出口技術目錄」及通過《出口管制法》,除了為完善出口限制管理體系,還包括強化對企業的管控、宣示科技實力提升,更重要的,是要達成科技強國的目標。 

 

一、強化對企業的管控 

 

近年來大陸企業頻頻向海外拓展,而一些技術,例如網路應用已具世界水準。然而,有鑑於近年來以美國為主的西方國家加強對中國的科技封鎖,致使大陸當局仿效美國,透過出口限制管理,加強對企業的管控。 

 

然而,要注意的是,此次「目錄」雖然新增23項限制出口的技術條目,但也同時刪除4項禁止出口、5項限制出口的技術條目。換言之,大陸當局透過某些領域的放寬,希望加強大陸企業的全球布局。 

 

二、宣示科技實力提升 

 

大陸官員表示,要形成出口管制體系的先決條件,就是要實現技術領先;如果沒有掌握國際前沿技術,就失去了管制的必要。而這次「禁止出口限制出口技術目錄」的調整物項,大多涉及載人航天、無人機、挖泥船、高鐵、北斗導航等,而這些都是大陸科技突破創新的領域。因此,大陸當局認為,「禁止出口限制出口技術目錄」的調整,代表大陸「積十幾年之功打造的技術『爭氣目錄』升級版」,象徵中國大陸「科技十多年來在諸多領域取得巨大跨越」。 

 

事實上,自2006年大陸頒布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》,即不斷強調科技自主創新。近年來,西方媒體認為,大陸的5G、超級計算機、人工智能AI、無人機、網際網路商務支付、風洞技術、量子技術、雷射、造島等諸多技術,都已成為全球領先技術。因此,針對此次「禁止出口限制出口技術目錄」的修訂,大陸當局雖強調原因是「隨著科學技術迅速發展以及我國科技實力和產業競爭力不斷提升」。但在美國對大陸發起貿易戰和技術封鎖的情境下,此次「目錄」的修正,不但是大陸對自身科技實力提升的宣示;更重要的是,可藉此號召科技民族主義,以持續集中資源,發展半導體等科技。 

 

三、達成科技強國目標 

 

大陸當局認為,近代中國落後的主因是科技落後。20世紀末,以美國為主的西方國家,帶動的全球科技革命所引發的產業變革,讓大陸當局更意識到,科技的發展不但會「引發國際產業分工重大調整」,而且還會「重塑世界競爭格局、改變國家力量對比」。因此,雖然大陸當局認為全球科技革命對中國大陸來說是「差距拉大的嚴峻挑戰」,但同時也是「趕超跨越的歷史機遇」。 

 

大陸當局強調,過去40年來,對廉價勞動力、土地等生產要素的過度依賴,使得中國大陸經濟呈現以規模擴張主導的粗放式增長;造成「Made in China」的產品不但附加價值低、還長期處在全球產業鏈中低端。在這樣的增長方法逐漸無以為繼的此刻,大陸當局希望透過以科技為主的發展模式,以「提高社會生產力」,並藉此創造新的產業、就業模式。 

 

總的來說,大陸當局認為目前中國大陸已是一個「科技大國」,但還不是一個「科技強國」;必須透過政策上「補短板」。因此,2016年5月大陸國務院發布〈國家創新驅動發展戰略綱要〉,希望透過科技驅動,分三階段建成科技創新強國:第一步,到2020年進入創新型國家行列;第二步,到2030年躋身創新型國家前列;第三步,到2050年建成世界科技創新強國。 

 

結論:對兩岸產業可能影響 

 

大陸當局認為,對貨物、技術和服務出口的加強管制,不但是中國大陸科技趕超的必然結果,更是維護國家安全、保護本國環境、維護競爭優勢下的理性選擇。大陸當局也強調,隨著中國大陸自主創新技術的不斷發展,未來會有更多的技術「走出去」;技術出口的規範問題也將會愈加值得關注。 

 

從政策影響層面來看,大陸對技術出口管制的強化,對兩岸產業可能造成兩個層面的影響: 

 

一是造成跨國研發中心撤離大陸。大陸當局原來希望透過技術出口管制反制美國,但卻忽略已有許多陸企靠技術出口在國際市場上取得巨額利潤及影響力,管制技術出口首先將損及陸企的競爭力。隨著大陸當局加強出口技術的限制,受衝擊的行業種類廣泛,將導致全球科技業者(包括陸企)被迫剝離中國大陸業務。此外,技術出口限制的加強,將致使跨國科技公司將部分研發中心撤離中國大陸。

 

二是加速「一個世界,兩個體系」的建構。對在中國大陸投資的台灣科技廠商來說,在美、中兩大國都在擴大技術管控的情勢下,為避免被管控,將加速建立「去美化」、「去中化」的兩條研發乃至生產線。也就是說,由於大陸台商多以生產中間零組件為主,因此短期來說,大陸的技術出口管制對台商影響不至於太大。再加上隨著美中貿易衝突的加劇,大陸台商將逐漸形成供應鏈的在地化。 

 

除了上述兩個層面的影響,大陸加強技術出口的管制,將形成以科技為主的技術競爭。當美國制裁華為時,微軟(Microsoft)前總裁比爾蓋茲(Bill Gates)指出,封殺只會讓中國大陸晶片更強,美國半導體業成最大受害者。也就是說,美國的科技封鎖勢必加速大陸的自主創新;而大陸在科技趕超的過程,將透過技術出口的管制,形成與美國的技術競爭。此外,隨著資訊科技的發展,大陸技術的管制項目將延伸到對「數據」的管控;其後續影響如何,將有待進一步的觀察。(作者為工總大陸事務組組長)



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