大陸十九屆五中全會會議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》公報中第11點「實施更高水準開放」中特別強調，未來要「全面提高對外開放水準，推動貿易和投資自由化便利化」；與此同時，要「完善外商投資准入前國民待遇加負面清單管理制度」。更值得注意的是，公報強調要「完善自由貿易試驗區布局，賦予其更大改革自主權。」也就是說，「十四五」期間自由貿易試驗區將成為大陸實現對外開放重要示範區。因此，其發展值得關注。

文：黃健群

時序來到2021年，大陸「十四五」也即將啟動。而在大陸十九屆五中全會會議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》公報中第11點「實施更高水準開放」中，特別強調未來要「全面提高對外開放水準，推動貿易和投資自由化便利化」；與此同時，要「完善外商投資准入前國民待遇加負面清單管理制度」。更值得注意的是，公報強調要「完善自由貿易試驗區布局，賦予其更大改革自主權。」也就是說，「十四五」期間自由貿易試驗區（以下簡稱「自貿區」）將成為大陸實現對外開放重要示範區。因此，其發展值得關注。 

大陸近年來已成立任務各自不同的自貿區 

依據維基百科的定義，所謂的「自由貿易試驗區」(Free Trade Zone, FTZ)，是指在貿易和投資等方面比世貿組織(WTO)有關規定更加優惠的貿易安排，在主權國家或地區的關境以內，劃出特定的區域，准許外國商品豁免關稅自由進出。狹義的自貿區類似出口加工區；廣義的自貿區則包括自由港和轉口貿易區。簡單講，就是實施特定稅收和海關監管政策的自由貿易園區。 

然而，中國大陸近年來設置的「自由貿易試驗區」和上述定義不盡相同，其包括海關特殊監管區域和非海關特殊監管區域；在海關特殊監管區域實施類似FTZ的政策，主要推動貿易便利化改革；在非海關特殊監管區域，主要推動投資自由化、金融國際化、監管法治化等方面的改革。也就是說，中國大陸仍是社會主義體制，因此雖然一樣採取「境內關外」制度，但其自貿區和西方國家的自貿區並不完全相同，主要是作為政策開放及創新的試點地區。 

為了刺激經濟、吸引外資，大陸近年來即仿照20世紀80年代的廣東深圳和90年代的上海浦東，在中國大陸各地廣設自貿區。2007年大陸十七大時，就把自由貿易區建設作為國家戰略；2012年十八大，更提出要加快實施自由貿易區戰略；2013年9月，大陸於上海設立第一個自貿區，兩個月後召開的十八屆三中全會，進一步提出要以周邊為基礎，加快實施自由貿易區戰略，形成面向全球的高標準自由貿易區網路。自2013年上海自貿區設立迄今，大陸共分七批設立了21個自貿區，涵蓋沿海到內陸、甚至擴及到國土邊緣。依時序來看，繼上海後，大陸於2015年4月設立天津、福建及廣東自貿區；2017年設立遼寧、浙江、湖北、河南、重慶、四川及陝西自貿區；2018年10月批准海南自貿區；2019年8月批准山東、江蘇、廣西、河北、雲南及黑龍江自貿區；2020年9月批准北京、湖南及安徽自貿區（請見表1）。(註1) 

基本上，大陸目前已設的21個自貿區，除了海南是全島示範，其他多是大約120平方公里的片區。且除了上海採取不可複製和推廣的特殊「差異化試驗」，其他多數自貿區都以「可複製可推廣」為原則，在政策落實後往周邊覆蓋。根據大陸商務部統計，自2013年迄今，自貿區在貿易投資自由化便利化、金融服務實體經濟、政府職能轉變等方面，形成可複製可推廣經驗達260項；並在大陸不同區域進行了複製推廣。值得注意的是，為了因應美國發起的貿易戰、科技戰，以及新冠肺炎疫情，2018年後大陸加快了腳步，增設了10個自貿區，並擴展了原有的浙江自貿區範圍。2020年更將海南自貿區升級為自貿港。 

大陸自貿區各自扮演不同角色 

大陸當局指出，這些遍及中國大陸各地的自貿區各具特色、各有側重，不僅依託各省市的產業特色、區位優勢進行規劃，在對外開放戰略中也扮演著不同角色。可以這麼說，大陸之所以廣設自貿區，是希望透過更多優惠與貿易開放措施，吸引更多外資，同時加強與鄰國的貿易關係；更宏觀來看，是為了深化改革及擴大開放，以促成內部產業的升級，並深化與全球經濟的鏈結。目前大陸設立的21個自貿區，可分為六類。(註2)其主要任務、重點產業各有不同（請見表2）。 

一、全面試點重點推進型 

這類型自貿區主要作為重點政策的試點區，包括上海、廣東、海南。上海自貿區是金融試點特區，其主要擔負的任務是要與國際接軌。廣東自貿區定位是基於CEPA下的粵港澳深度合作區，也是21世紀海上絲綢之路重要樞紐；重點產業以航運物流、國際商貿等為主。海南自貿區，是作為自貿港的試點；主要任務是成為大陸面向太平洋和印度洋的對外開放門戶，重點產業則是以旅遊業為主的12個產業。 

二、沿海對外貿易型 

主要作為連接沿海境外國家／地區的節點。例如福建是對接台灣；浙江以對接高標準國際經貿規則為主，並成為大陸東部地區重要海上開放門戶示範區、國際大宗商品貿易自由化先導區和具有國際影響力的資源配置基地；而山東主要對接日韓等國。 

三、邊境省份型 

主要在促進邊境貿易。例如黑龍江是對俄羅斯及東北亞區域合作的中心樞紐；遼寧主要負責帶動東北地區，加強東北亞地區開放合作；雲南作為大陸面向南亞、東南亞的輻射中心；廣西則是以服務西部、面向東協、銜接一帶一路為主。 

四、沿長江經濟帶型 

主要為了串聯帶動橫跨沿長江經濟帶發展，以及作為內陸開放的窗口。重慶的主要任務是「一帶一路」和長江經濟帶互通的樞紐、西部大開發戰略重要支點；四川主要任務為打造內陸開放型經濟高地、推進西部大開發；湖北主要為承接產業轉移，建設戰略性新興產業和高技術產業基地；湖南則是長江經濟帶和粵港澳大灣區的國際投資貿易走廊；至於安徽，主要任務在推動長三角區域一體化發展。 

五、「一帶一路」及中西部省份開放型 

這類型自貿區主要為了串連「一帶一路」。例如江蘇主要任務是「一帶一路」沿線國家（地區）交流合作平台；陝西主要任務為建設高水準高標準自由貿易園區、推動「一帶一路」建設和西部大開發戰略；河南則是服務「一帶一路」建設的現代綜合交通樞紐。 

六、北京周邊及數位經濟 

這類型自貿區以北京為中心，主要在以推動京津冀偕同發展及數位經濟為主。例如天津是京津冀協同發展對外開放平台；河北主要任務在落實京津冀協同發展戰略和建設雄安新區；至於北京自貿區，主要任務是要成為具全球影響力的科技創新中心，以及成為服務業擴大開放先行區。

大陸自貿區對台灣的影響 

由於自貿區主要目的在吸引外資，因此，廣東、福建兩地自貿區基於區位優勢，來對台灣形成一定程度的吸引力。然而，在大陸目前設立的21個自貿區中，2015年設立的福建和2018年設立的海南，特別被賦予和台灣對接的功能和角色。 

以福建自貿區來說，平潭片區強調要「建設兩岸共同家園」，是目前大陸唯一對台的綜合試驗區；廈門片區強調要「建設兩岸新興產業和現代服務業合作示範區」、「兩岸區域性金融服務中心和兩岸貿易中心」；福州片區強調要建立「兩岸服務貿易與金融創新合作示範區」。而為了進一步推動「閩台融合」，福建在今年1月公布的「225條同等待遇清單」中創下首例，明訂自貿區內的台資企業可申請註冊為大陸企業，也引發了各界討論。 

至於海南自貿區，則被賦予要加強與台灣在教育、醫療、現代農業、海洋資源保護與開發等領域的合作；去(2020)年6月海南由自貿區升級為自貿港後，陸續推動涵蓋稅務、投資、人才、運輸、金融、產業等方面的優惠政策。這些政策效果如何，其他自貿區是否會仿效以吸引台商？仍有待進一步觀察。此外，海南孤懸海外的客觀條件限制，雖然為其發展帶來了限制，但由於RCEP將可能在今年生效，包括台商等企業，是否會以海南作為鏈結東協的跳板？這也將是一個值得觀察的重點。 

結論：大陸自貿區的未來 

自貿試驗區的重點在於「試驗」，因而具有高度試點性質，但也同時具有制度優勢及政策彈性。因此，相較之下較具投資誘因。根據大陸官方統計，自2013年啟動設立自貿區至2019年，18個自貿區外資企業投資共6,242家、利用外資1,436億人民幣。換言之，即以不到千分之四的面積，吸收超過15%的外資占全國比重。一言以蔽之，政策優惠吸引了大陸各項資源向自貿試驗區聚集。 

如前所述，建設高水準經濟體制、提高對外開放水準、推動貿易和投資的自由化便利化是大陸「十四五」的目標。因此，未來大陸一方面將賦予自貿試驗區更大的改革自主權，以利外商投資，並擴及周邊地區；另一方面，將持續推進自貿區的設立，讓自貿區成為經濟增長的動力來源，甚至以此翹動「雙循環」戰略。可以預測，未來大陸自貿區勢必將持續推進，更多中西部省份，例如湖南、安徽、甘肅、內蒙古、青海等都將繼續設立自貿試驗區；而既有的21個自貿區也將可能擴容升級。此外，在政策方面，大陸自貿區將持續縮減投資准入負面清單、推動跨境金融和資本帳戶試點，透過規則、管理、標準等制度的開放，讓自貿區能夠有更大的吸引力。 

然而，在自貿區遍地開花的情況下，大陸各省市首先要面對的是如何突顯差異、創造優勢？同時避免各省市、地區爭奪資金和人才？與此同時，要如何防止企業為了套利而非長遠發展進駐自貿區？又如何避免各個不同的自貿區重複投資？這些問題的因應，都攸關自貿區的發展和成敗，也考驗大陸當局如何在發展和監管之間的取得衡平。但無論如何，可以確定的是，未來大陸當局將更堅定地推動自貿區。對台灣將造成怎樣的影響？又該如何因應？將是一個必須面對的嚴肅課題。（作者為工總大陸事務組組長） 

註1 整理自「自由貿易試驗區專欄」，中華人民共和國商務部。 

註2 自貿區分為六類的概念引用自于小龍，「中國21個自貿區遍地開花，皆望有其作為」，香港香港01 財經評論，2020年9月29日。