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大陸「穩外資」政策分析

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自2018年以來,大陸政府即不斷強調「六穩」和「六保」。「六穩」主要是因應美中貿易戰所導致的外部環境變化;「六保」是因應新冠肺炎疫情造成的經濟社會衝擊。基於此,大陸頒布一系列穩外資外貿的政策。尤其,大陸各省市為了「穩外資」、「引外資」強化招商力道,紛紛推行「鏈長制」,其主要目地是針對地方經濟發展的核心產業,進行產業的「補鏈」、「強鏈」。在大陸全力招商引資下,兩岸產業競合、經貿結構會產生怎樣的變化?台灣又該如何因應?這些都是台灣各界應嚴肅關注的課題。

文:黃健群

 

根據聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)公布最新的《全球投資趨勢監測報告》(The Global Investment Trend Monitor Report),受到新冠肺炎(Covid-19)疫情影響,去(2020)年全球外國直接投資(FDI)為8,590億美元,相較2019年的1.5兆美元重挫了42%,其中發達國家FDI大幅下降了69%;發展中國家FDI下降為12%。而在全球各國FDI普遍衰退的情況下,大陸和印度的FDI卻逆勢成長,分別為4%和13%。甚至以金額來看,2020年大陸吸引了全球72%的FDI,共1630億美元資金流入,超越美國的1,340億美元,成為全球最大的FDI流入國。(註1) 

 

UNCTAD報告指出,在嚴峻疫情下,大陸之所以成為FDI流入大國,主要是因為國內生產總值(GDP)恢復正增長(2.3%),再加上投資便利化計畫有助於外資投資所致。而大陸官方也認為,在疫情控制得宜及率先復工復產下,大陸吸收外資的增長是全球外資「用腳投票」的結果。 

 

「穩外資」是大陸近年來重點政策 

 

大陸官方指出,去年大陸利用外資呈現四個特點:首先,引資規模創歷史新高。2020年,大陸統計實際使用外資9,999.8億元人民幣,同比增長6.2%(折合1,443.7億美元,同比增長4.5%;不含銀行、證券、保險領域),規模再創歷史新高。其次,引資結構進一步優化。服務業實際使用外資增長13.9%,占比77.7%,為7,767.7億元人民幣;高技術產業吸收外資增長11.4%,高技術服務業增長28.5%,其中研發與設計服務、科技成果轉化服務、電子商務服務、資訊服務分別增長78.8%、52.7%、15.1%和11.6%。第三,主要來源地保持穩定。對大陸投資前15位的國家和地區投資增長6.4%,占比98%,其中荷蘭、英國分別增長47.6%、30.7%,東協對大陸投資增長0.7%。第四,區域帶動作用明顯。東部地區吸收外資增長8.9%,占比88.4%,東北地區和中西部地區部分省份增長明顯。(註2) 

 

然而,去年疫情爆發初期,大陸第1季FDI下跌10.8%,大陸官方還表示要達成「穩外資」目標相當艱困;但到了4月,單月FDI已由負轉正,年增11.8%。而在大陸FDI連續4個月正增長的情況下,到了7月,大陸整體FDI已由負轉正,同比增長0.5%。 

 

自2018年以來,大陸政府即不斷強調「六穩」和「六保」。所謂的「六穩」就是「穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期」;「六保」就是「保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉」。大陸當局指出,「六保」是「六穩」工作著力點。守住「六保」底線,就能穩住經濟基本盤,以「保」促「穩」、穩中求進,就能為全面建成小康社會夯實基礎。 

 

大陸之所以提出「六穩」,最主要是因應美中貿易戰所導致的外部環境變化;進一步提出的「六保」,則是因應新冠肺炎疫情造成的經濟社會衝擊。大陸政府多次強調,「穩就業」是「六穩」、「六保」的關鍵;而要「穩就業」,外貿、外資及投資的穩定就甚為重要。在疫情爆發初始,大陸領導人習近平在政治局常委會上多次指示要穩外資外貿,主要重點包括:一、推動外資大專案落地、實施外商投資法及配套法規、優化外商投資環境、保護外資合法權益;二、在擴大對外開放中推動復工復產,積極幫助外資企業解決復工復產中的困難,繼續抓好標誌性重大外資專案落地,擴大金融等服務業開放;三、要保持國際供應鏈暢通,創新招商引資、展會服務模式,保障各類經貿活動正常開展等。去年3月G20會議上,習近平強調要全面加強國際合作、擴大改革開放、放寬市場准入、持續優化營商環境。 

 

因應疫情大陸頒布一系列穩外資政策 

 

基於此,大陸在疫情爆發後不久,即頒布一系列穩外資外貿的政策,包括2月頒布的《關於積極應對新冠肺炎疫情加強外資企業服務和招商引資工作的通知》、《關於應對新冠肺炎疫情做好穩外貿穩外資促消費工作的通知》、《關於在做好防疫工作的前提下推動商務領域企業有序復工複產的通知》,以及3月頒布的《關於用好內外貿專項資金支持穩外貿穩外資促消費工作的通知》、《關於應對新冠肺炎疫情支持邊境(跨境)經濟合作區建設促進邊境貿易創新發展有關工作的通知》及《關於統籌做好新冠肺炎疫情防控和經濟發展全面做好國家級經開區工作的通知》。這些政策,主要著重協助外資復工復產及資金周轉融資,同時加強擴大國家級經開區開放和招商引資。 

 

一、24條《通知》成為疫情期間大陸穩外資的綜合性文件 

 

3月底,大陸召開2020年全國外資工作會議暨應對疫情穩外資工作電視電話會議,歸納了六大重點工作,包括:推動外資企業復工復產、推動穩外資政策落實、實施資訊報告制度、提升投資促進和招商引資水準、推動各類開放平台建設、持續優化外商投資環境等。值得注意的是,會議後不久的4月初,大陸商務部即頒布了五方面24條的《關於應對疫情進一步改革開放做好穩外資工作的通知》(以下簡稱24條《通知》),除了提到支持外資企業恢復正常生產經營秩序之外,也強調將進一步推動更高水準對外開放、推進商務領域「放管服」改革、加強外商投資服務和促進工作、持續優化外商投資環等穩外資措施。這24條《通知》,即成為疫情期間大陸穩外資的綜合性文件。 

 

大陸官方指出,24條《通知》有四個特點:一是改革開放與穩外資相結合;二是問題導向和目標導向相結合;三是穩存量和促增量相結合;四是國際和國內相結合。綜合來看,就是在擴大改革的同時,具體解決企業問題;同時,利用各類方式持續招商引資、鼓勵企業持續投資,以及透過投資自由化便利化營造有利外商投資的環境。 

 

二、未來大陸「穩外資」重點在「一減一增」 

 

大陸當局更指出,未來「穩外資」政策,將朝五個方面推進:首先,持續擴大開放。主要內容為減少外資准入負面清單、增加鼓勵外商投資目錄等「一減一增」,釋放開放信號,增強投資信心。同時將深入推進服務業擴大開放,推動國家級經開區和自貿試驗區等開放平台建設。其次,持續深化改革。主要是外資管理體制的放寬,特別是落實去(2020)年1月生效的《外商投資法》,外商投資負面清單之外領域的設立和變更事項,由審批改為備案管理。第三,持續優化環境。主要是落實《外商投資法》及配套規定,並開展法規的新立、修改、廢止等「立改廢」工作,營造更加穩定公平透明、可預期的投資環境。與此同時,落實公平競爭制度以利外資企業適用各項支持政策、參與政府採購和標準制定工作;修訂外資企業投訴工作辦法,完善投訴工作規則,加大外商合法權益保護力度。第四,持續提升服務。重點在建立健全外商投資服務體系,除了解決企業反映的普遍共性問題,也要透過「一對一」服務處理個性化訴求。第五,持續落實穩外資政策。主要是宣導政策,讓外資企業能夠了解並進一步享受相關的穩外資政策。 

 

上述這些舉措,較引發討論的,是外資准入負面清單的縮減(一減),以及鼓勵外商投資目錄的增加(一增)。 

 

2020年12月16日,大陸公布了《市場准入負面清單(2020年版)》。2020年版清單共列入事項123項,相較2019年版再減少了8項;和2018年版本的151項相較,縮減比例達到18%,與2016年試行的《市場准入負面清單草案(試點版)》328個事項相比,縮減比例高達62%。由2016年試行迄今,大陸對外資的市場准入政策已朝向「非禁即入」、全國一張清單等方向管理。可以預見,雖然大陸對市場准入負面清單並非只減不增,但其未來趨勢,總體上將朝向內容逐年壓縮、標準逐步細化的趨勢發展。 

 

2020年12月27日,大陸再公布《鼓勵外商投資產業目錄(2020年版)》。大陸官方指出,鼓勵類目錄修訂週期一般為3-5年,這次修訂與上一版僅隔一年,目的是為了進一步擴大鼓勵外商投資範圍,並促進外資和產業鏈供應鏈穩定。大陸政府強調,和上一次版本相較,2020年版鼓勵目錄總條目共1235條,與2019年版相比增加127條、修改88條,進一步擴大了鼓勵外商投資範圍。其中,全國鼓勵外商投資產業目錄480條,增加65條、修改51條;中西部地區外商投資優勢產業目錄755條,增加62條、修改37條。而其主要內容,首先在鼓勵外資「補鏈」、「強鏈」、「擴鏈」,以在產業供應鏈安全扮演積極作用;其次鼓勵外資投向生產性服務業;最後,鼓勵外資投向中西部地區。 

 

大陸未來招商引資的重點產業 

 

除了政策的扶持,產業的引導也是大陸「穩外資」的重點。未來大陸將依據「十四五」規劃,鎖定特定產業「招商引資」乃至「挑商選資」。歸納來看,可分為「科技中國」、「健康中國」及「綠色中國」三個領域: 

 

一、強調自主創新的「科技中國」 

 

在「科技中國」領域,主要有半導體、高端裝備製造、新材料、數位產業、工業互聯網、人工智能等產業;其中,最關鍵的是半導體產業。雖然過去幾年大陸半導體發展衍生投資浮濫問題,但由於美國對大陸科技圍堵仍未放鬆,因而大陸將加快半導體的發展。而去年8月公布的《新時期促進積體電路產業和軟體產業高品質發展若干政策》(簡稱「國發8號文」),提出大陸改革開放以來最優惠的十年免徵稅扶持政策;隨著今年「國發8號文」實施細則的提出,勢必再引發一股大陸半導體相關產業的投資熱潮。 

 

除了半導體產業,高端裝備製造業也是「科技中國」重點之一。目前大陸雖然已建立了全球規模最大、覆蓋最廣的製造業體系,但上游核心的高端裝備產業化、自主化水準依然較低。2017年大陸提出《高端智慧再製造行動計畫(2018-2020年)》,希望帶動製造業升級。然而,由於疫情因素,大陸部分高端裝備製造企業生產一度陷入停滯;但隨著5G、人工智慧、雲計算、物聯網的發展,2021年高端裝備製造業的需求將大增。在「中國智造」目標下,高端裝備製造仍將是大陸重點招商產業。此外,被列為七大戰略新興產業和「中國製造2025」重點發展領域的新材料,預計到2025年產值將突破10兆人民幣,也是大陸未來重點扶持發展的產業。 

 

與此同時,因應後疫情時代,大陸將加速數位革命的進程。大陸當局指出,大陸數位經濟正處於發展中期;而「十四五」時期,「產業數位化」、「新基建」、「互聯網+」已上升為國家戰略,因而與數位轉型與數位升級相關的5G、AI、雲端、工業互聯網,都將成為下一波招商的重點。 

 

二、從防疫衍生而出的「健康中國」 

 

在「健康中國」領域,主要以生物醫藥為主。後疫情時代,大陸更重視生物醫藥行業。為協助生物醫藥企業快速獲取技術、資金、人才等資源,將以園區為平台招商;而在策略方面,則以加強生物醫藥產業的延鏈、補鏈、強鏈為主,包括上游的產品研究和開發、中游的產品生產和流通、下游的服務與產品消費等。此外,作為口罩、消毒劑等防疫資源上游的化工產業,也是「健康中國」的一部分;目前大陸化工產業在上游原料、終端製品的供應方面仍有不足,這也是未來大陸招商引資的重要項目。 

 

三、以節能環保為國家戰略的「綠色中國」 

 

至於在「綠色中國」領域,主要以新能源汽車、節能環保為主。「綠色低碳」、高質量發展是大陸近年來一再強調的重要目標,大陸領導人也一再強調「金山銀山不如綠水青山」。因而,新能源的應用成為未來大陸產業發展的關鍵;其中,交通電動化是重點之一。作為全球最大的汽車生產國與銷售國,大陸去年底發布《新能源汽車產業發展規劃(2021-2035年)》,提出新能源汽車的發展目標,包括:2025年大陸純電動乘用車新車平均電耗降至12.0千瓦時/百公里;新能源汽車新車銷售量達到新車銷售總量的20%左右;自動駕駛汽車可在限定區域和特定場景商業化應用;2035年純電動汽車成為新銷售車輛的主流;公共領域用車全面電動化等目標。此外,隨著大陸環保從「基本國策」上升至「國家戰略」,未來包括空氣品質監測、水質監測、醫療廢水處理,以及伴隨著工業發展產生的節能環保設備等,都將是大陸政策支持的重點產業。

 

結論:外資仍是未來大陸經濟發展的重要力量 

 

總的來說,大陸當局強調「十四五」將加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,而貢獻了全大陸十分之一城鎮就業、六分之一稅收、五分之二進出口的外資企業,在作為國內國際兩個市場重要紐帶的同時,也在增強國內國際經濟聯動效應,提升大陸經濟實力、科技實力、綜合國力和人民生活水平方面發揮了重要作用。所以,吸引外來投資,仍是未來大陸政府的政策核心。然而,由於國際情勢的快速變化,以及內部產業結構調整的需求,大陸在「招商引資」的同時,將更進一步落實「挑商選資」,讓外資成為大陸產業升級轉型及結構調整的重要力量。 

 

值得注意的是,為了「穩外資」、「引外資」強化招商力道,大陸各省市紛紛推行「鏈長制」。這個最早起源於湖南省、由浙江省開始受到大規模關注,爾後全大陸廣泛採用的制度,其主要目地是針對地方經濟發展的核心產業,進行產業的「補鏈」、「強鏈」。大陸各省市「鏈長」都由地方政府主要官員、甚至省市政府一把手擔任。在大陸全力招商引資下,兩岸產業競合、經貿結構會產生怎樣的變化?台灣又該如何因應?這些都是台灣各界應嚴肅關注的課題。(作者為工業總會大陸事務組組長) 

 

註1 請見UNCTAD ,2021,Global Investment Trend Monitor Report.No.38。 

註2 相關數據引用自大陸商務部。



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