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淺析大陸反壟斷政策

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為了進一步推動反壟斷,2021年大陸首次針對《反壟斷法》進行修法,並於同年11月成立反壟斷局,將級別由司局級升格到副部級。這些舉措,都意味著大陸反壟斷力度將不斷;而學者也認為,這也代表2022年無論是平台經濟還是民生領域,大陸的反壟斷監管將走向法治化、常態化與專門化。本文一開始將簡述大陸推動反壟斷的歷程,繼而說明大陸網路企業發展造成的影響,進而分析大陸推動反壟斷的經濟政治目的,最後,預測未來政策發展趨勢。

 

文:黃健群

 

 

2022年伊始,大陸市場監管總局即公布了違反「反壟斷法」的13起案件;這13件違法企業以網路巨頭為主:其中9件是為騰訊,2件為阿里;受罰的事由是「未依法申報違法實施經營者集中」。大陸學者認為,這意味大陸官方將延續去年政策,限制資本在平台經濟領域「無序擴張」造成的壟斷。 

 

事實上,自2020年底的中共中央經濟工作會議將「強化反壟斷和防止資本無序擴張」視為2021年的重點任務之一後,反壟斷、反不正當競爭即成為大陸維持合理市場競爭的重要政策。2021年2月,大陸市場監管總局發布《關於平台經濟領域的反壟斷指南》(以下簡稱「指南」)後,更加大對網路企業的反壟斷力度:2021年就裁罰了84件,裁罰對象包括阿里巴巴、騰訊、滴滴、蘇寧、美團等中國大陸本土網路巨頭,裁罰金額超過220億人民幣(以下同),其中超過八成罰款是來自阿里巴巴的182.28億。 

 

為了進一步推動反壟斷,2021年大陸首次針對《反壟斷法》進行修法,並於同年11月成立反壟斷局,將級別由司局級升格到副部級。這些舉措,都意味著大陸反壟斷力度將不斷;而學者也認為,這也代表2022年無論是平台經濟還是民生領域,大陸的反壟斷監管將走向法治化、常態化與專門化。本文一開始將簡述大陸推動反壟斷的歷程,繼而說明大陸網路企業發展造成的影響,進而分析大陸推動反壟斷的經濟政治目的,最後,預測未來政策發展趨勢。 

 

大陸推動反壟斷的歷程 

 

大陸反壟斷政策具體呈現在《反壟斷法》,其首部《反壟斷法》於2008年8月1日實施。大陸官方指稱:大陸《反壟斷法》雖然起步較晚,但仍參照國際慣例,將禁止壟斷協議、禁止濫用市場支配地位,以及控制經營者集中等,作為立法的框架;再加上濫用行政權力排除、限制競爭,構成2008年以來實施的《反壟斷法》主要內容。 

 

然而,誠如大陸學者所說,2007年制定《反壟斷法》時,依據的是工業時代的傳統反壟斷理論和立法經驗;但自該法實施迄今,快速發展的數位經濟,使得眾多數位平台成為新的市場主體,因而產生了許多新的經營模式和限制競爭現象,對既有反壟斷規則及其執法帶來巨大挑戰。意識到此狀況,大陸當局開始推動修法,並於2021年10月首次修訂並公布《反壟斷法(修正草案)》(以下簡稱《修正草案》)。 

 

修正後的《反壟斷法》有幾個要點,包括:大幅提高反壟斷違法處罰標準,企業與個人違法成本顯著提升;提出「安全港」制度;建立經營者集中審查停鐘制度;明確縱向壟斷協議以排除、限制競爭的效果為構成要件;突出網際網路、金融等重點領域的反壟斷工作;新增對壟斷行為的公益訴訟制度;以及確立競爭政策的基礎地位,全面規範政府行為對市場競爭的影響等。 

 

值得注意的是,《修正草案》首次針對網路領域等新業態、特別是平台經濟進行規範;包括濫用市場支配地位行為;利用數據和演算法、技術,以及平台則等設置障礙,對其他經營者進行不合理限制等。除此之外,《修正草案》加大了對網路企業濫用數據和演算法優勢的規範;例如《修正草案》新增的第十條「經營者不得濫用資料和演算法、技術、資本優勢及平台規則等排除、限制競爭」,首度將濫用資料和演算法,排除、限制競爭,納入禁止實施的行為範疇;第二十二條規範「具有市場支配地位的經營者利用資料和演算法、技術及平台規則等設置障礙,對其他經營者進行不合理限制的」,納入「濫用市場支配地位的行為」。這是明顯針對網路企業濫用演算法、數據的規範。 

 

2021年8月30日,中共中央全面深化改革委員會通過了「關於強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見」,再次強調要加強反壟斷、反不正當競爭的監管力度。2021年11月大陸成立了國家反壟斷局,新上任的局長甘霖指出,未來反壟斷重點將聚焦在平台經濟、醫藥、公用事業、建材、汽車等民生領域;而下階段重點除了加快修訂《反壟斷法》,完善市場准入制度、公平競爭審查機制,以及數位經濟的公平競爭監管等配套之外;同時,持續加強對經營者的反壟斷審查,特別是要防止網路企業集團憑藉巨大資金併購新創企業,以致可能影響創新及市場競爭的「掐尖式併購」和資本無序擴張。也就是說,由《修正草案》和大陸官方的態度來看,針對網路巨頭的查處,已是大陸既定的反壟斷政策重點。 

 

大陸網路巨頭已影響市場公平競爭 

 

近年來中國大陸網路企業發展迅速,進而包括電商、團購、外賣、短影音、共享汽車、共享單車…等各類平台經濟新業態,如雨後春筍般興起。發展之初,雖然吸引大大小小科技公司參與競逐,但隨著時間推移,一些網路公司影響力越來越大,甚至建立了屬於自己的商業帝國。例如被稱為BAT的百度(Baidu)、阿里巴巴(Alibaba)、騰訊(Tencent),其分別掌握了中國大陸的資訊型數據、交易型數據、關聯式數據,並不斷兼併後起的創新企業;根據百度百科資料顯示,中國大陸互聯網未上市創業公司估值前30名的公司,80%背後有BAT的身影;而中國大陸排名前30大的App中,超過20個都來自阿里和騰訊。然而,這些網路巨頭為了追求發展,出現不少亂象。學者指出,過去十多年間,中國大陸網路領域的併購,造成網路巨頭越來越龐大;一些網路新興企業或新商業模式,被這些網路巨頭借鑒、效仿後,失去了生存空間。 

 

大陸當局認為,平台經濟有幾個特性:首先,數據成為平台競爭的關鍵要素。平台寡頭格局之下的數據封鎖,容易造成進入壁壘;其次,平台競爭的動態性更加顯著,顛覆式破壞性創新,使得平台始終面臨激烈的競爭壓力,更傾向於採取建立進入壁壘等技術手段;第三,平台跨界競爭日益普遍,平台可以較低成本並通過補貼迅速進入相鄰領域開展跨界競爭,跨界經營規模擴張幾乎沒有時空限制;最後,平台發展造成的「贏者通吃」,以及扼殺式併購加劇的市場集中,對市場競爭形成了雙倍壓力。大陸當局認為,巨型數位平台在資本實力、數據優勢、規則制定權等加持下,透過數據、使用者流量和演算法算力等槓桿,撬動各個市場,以致在不同場域出現了壟斷,包括妨礙新機構進入、以演算法達成更隱蔽的共謀、拒絕開放應當公開的資訊、脅迫或誤導用戶和消費者等。 

 

近年來,中國大陸平台經濟最令人詬病的,就是基於大數據演算,將同樣的服務和產品,用不同的價格賣給不同的用戶的「價格歧視」(即是俗稱的「大數據殺熟」),以及電商平台禁止平台內商家在其他競爭性平台開店或參加促銷活動的「二選一」。大陸當局認為,「大數據殺熟」和「二選一」雖然可以讓這些網路企業的獲利極大化,但卻讓產業進入的門檻拉高,也讓市場公平競爭機制遭到破壞。亦即數位平台雖然推動經濟發展,但也衝擊了線上線下市場競爭秩序,以及數位平台的健康發展。2021年2月發布的「反壟斷指南」,即是針對「二選一」、「大數據殺熟」等相關行為進行規範,並對大型網路平台透過其市場支配地位的優勢,運用低於成本銷售、限制交易或附加不合理交易條件等行為,明確表示遏止。除了發布「反壟斷指南」,大陸當局更直接以公權力直接介入,邀集網路平台企業召開行政指導會議,以加大對網路平台的清理整頓。 

 

大陸強化反壟斷的政經目的 

 

大陸當局一再強調推動反壟斷是為了保護經營者合法經營活動,同時禁止經營者藉由控制地位損害消費者權利。因此,對大陸當局來說,即使本土網路巨頭影響國計民生甚鉅,但也沒有「大到不能倒」的問題。深入來看,大陸此刻特別針對網路企業的反壟斷,在政治經濟層面,都有其目的(請見表1)。 

 

一、經濟目的:防範金融風險、引導經濟「脫虛向實」、促成經濟高品質發展 

 

自2017年十九大以來,防範化解重大風險即成為中共三大攻堅戰的首要任務,而其中,系統性的金融風險尤被大陸當局所重視。由於網際網路的快速發展,有利經濟增長、招商引資或科技創新,因此,過去大陸當局多放任其發展。但隨著一些網路新創事業跨足金融領域,例如P2P網路借貸平台、ICO代幣眾籌,這些網路金融的野蠻式增長,不但侵蝕了傳統金融業的利潤,其無序擴張的結果,甚至衝擊了金融的穩定與經濟的安全。因而,大陸當局意識到必須透過強監管及反壟斷,防止這些網路企業無限制的跨足金融領域,影響金融穩定與安全。因此,防範系統性金融風險,是大陸推動反壟斷的首要經濟目的。 

 

與此同時,過去20多年來,大量熱錢湧入中國大陸的互聯網企業,由於資金氾濫,許多網路企業盲目的擴張版圖,甚至在連營運計畫都沒有的階段,就大規模成立公司與部門,並招募員工。事實上,2017年之前,中國大陸資本「脫實向虛」的經濟發展方式,造成了許多問題;而在新冠肺炎全球爆發,醫療衛生健康用品、生活、電子用品等產品的出口,成為中國大陸經濟增長的主要動能後,大陸當局更意識到發展製造業為主的實體經濟,才是調整經濟結構的關鍵。因而透過強監管、反壟斷,加速推動經濟的「脫虛向實」,是大陸推動反壟斷的第二個經濟目的。 

 

此外,大陸當局強調,作為世界第二大經濟體的中國大陸,要實現由「大」到「強」和創新驅動的高品質發展,就必須創造一個有利市場公平競爭的環境。即是說,通過加強反壟斷法的權威性和威懾力,可為清除市場競爭障礙、制約經營者追逐壟斷利潤,促進要素自由流動和優化資源配置效率,以及構建新發展格局、推動高品質發展和實現共同富裕提供制度保障。亦即,促成經濟高品質發展,是大陸推動反壟斷的第三個經濟目的。 

 

二、 政治目的:維持政權穩定、將網路巨頭納入控制、重塑政商關係 

 

至於大陸當局針對網路企業的反壟斷,在政治層面首要目的為化解民怨、維持政權穩定。 

 

大陸當局認為,近年來網路企業的野蠻生長、無序擴張,使得經濟社會發展道路日漸偏離「以人民為中心」的軌道。這些巨型網路企業的崛起,雖然促進了經濟增長,但壓縮了中小微企業的發展空間,也侵蝕了央企、國企、甚至國有金融機構的利益。更嚴重的是,網路巨擘因壟斷所造成的行業內捲,以及貧富差距現象,甚或失序的財報造假、炒作賣空,都引發極大的民怨,不但使得民眾質疑大陸當局向資本家靠攏,年輕人也以「躺平主義」來抗議「996」、「715」等過勞低薪現象。而當資本的擴張,已嚴重干擾中國特色社會主義時,大陸當局就必須出手化解民怨,以維持政權穩定。 

 

大陸當局推動反壟斷的第二個政治目的,則是為了將網路巨頭納入控制。 

 

由於阿里巴巴、騰訊這類網路巨頭,可能藉由其影響力去公開質疑和影響國家的一些重大政策;加上這些企業掌握龐大的消費者金流、資訊流和內容流,而這些數據資料對於掌握民眾思想及活動,有極大幫助,也可能威脅大陸當局統治基礎,這使得大陸當局必須強化對這些企業的控制,以防範這些富可敵國的民營企業以其財力為基礎,在政治層面侵蝕其政權基礎。因此,除透過《反壟斷法》等手段削弱這些企業巨頭的影響力,也藉由統戰等各種手法,將這些民營企業納入大陸當局控制。 

 

大陸當局推動反壟斷的第三個政治目的,是為了重塑政商關係。有論者認為,大陸當局之所以要遏制大陸網路巨頭的坐大,主要原因在於:一、大陸網路巨頭近年來發展太快,資本、科技整合而成的巨大影響力,將對既有政策造成衝擊;二、大陸「反習集團」將藉由支持網路巨頭,「支持,影響甚至威脅大陸當局二十大後的執政布局;三、大陸網路巨頭支持一個世界級的大政府來統管全球,這將削弱各國主權政府的權力。 

 

上述的各種陰謀論,雖然難以證實,但可以確定的是,中國大陸網路巨頭的確影響日增、且越來越不受控制。對中共來說,東南西北中、黨政軍民學,都必須在黨的領導下,絕不可有化外之民,更遑論挑戰黨的領導。因此,大陸當局必須透過監管的強化與壟斷的升級,削弱這些網路巨頭的政治社會影響力,以此重塑政商關係。 

 

結論:以反壟斷維繫經濟發展與治理的有效性 

 

大陸在推動反壟斷法政策的過程中,雖然其極力希望與國際接軌,但由於中國大陸實行的是「有中國特色」的社會主義,因而在實施反壟斷過程中不斷遭遇監管與發展如何平衡、國有經濟界定問題、以及外資內資如何一視同仁等挑戰。且隨著數位經濟的快速發展,中國大陸網路企業的快速壯大,已影響其經濟產業發展甚至侵蝕統治權時,大陸當局即加大反壟斷力度,以求能達成經濟層面防範系統性金融風險、引導經濟「脫虛向實」,以及促成經濟高品質發展;在政治層面化解民怨維持政權穩定、將網路巨頭納入控制,以及重塑政商關係等雙重目的。 

 

總的來說,中國大陸擁有全球最多的網路使用人口,以及蓬勃發展的各類型數位產業化應用,其數位經濟有很大的發展空間。大陸當局也認為,「海量的數據」及「豐富的應用場景」,是中國大陸發展數位經濟的優勢。因此,「十四五」時期中國大陸將數位經濟作為重點政策之一。然而,即使如此,要如何「虛實整合」,讓數位經濟能夠服務實體經濟,仍是大陸推動數位經濟政策的重點。 

 

可以預期的是,未來大陸一方面將持續推動反壟斷,以維護市場競爭機制;另一方面,將加大力度,遏制網路巨頭的壟斷行為。重點是,如何以反壟斷為槓桿,以維繫甚至刺激中國大陸經濟發展,同時為治理的有效性創造更多有利條件,這才是中共推動反壟斷政策的真正意涵。(作者為工總大陸事務組組長)

 



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