大陸「十四五規劃」將於今年10月大陸19屆五中全會討論後提出「政策建議」，再由國務院研擬「十四五規劃綱要」。明(2021)年3月，全國「兩會」（人大與政協）審議和批准後，即公布實施。對大陸官方來說，「十四五規劃」是中國「全面建成小康社會」、實現第一個百年奮鬥目標、邁向第二個百年奮鬥的第一個5年，因此特別重視。大陸的5年規劃內容主要分為「經濟發展」和「社會發展」兩條主線，本文著重在經濟發展面，對「十四五規劃」產業發展重點及方向進行初探。

文：黃健群

「十四五規劃」將於今年10月大陸19屆五中全會討論後提出「政策建議」，再由國務院研擬「十四五規劃綱要」。明(2021)年3月，全國「兩會」（人大與政協）審議和批准後，即公布實施。 

對大陸官方來說，「十四五規劃」是中國「全面建成小康社會」、實現第一個百年奮鬥目標（2021中共建黨百周年）、邁向第二個百年奮鬥（2049的建國百周年）的第一個5年，因此特別重視。但包括陸方高層、學者專家都認為，「十四五」期間(2021-2025)，中國大陸將面對更為複雜的外部環境，不確定性和挑戰更多：主要包括世界經濟全面衰退、中美貿易衝突加劇，以及新冠肺炎(Covid-19)疫情衝擊等。但大陸官方也認為，中國大陸雖然機遇與挑戰並存，但機遇仍大於挑戰。大陸的5年規劃內容主要分為「經濟發展」和「社會發展」兩條主線，本文著重在經濟發展面，對「十四五規劃」產業發展重點及方向進行初探。 

大陸「十四五規劃」重點 

此次「十四五規劃」，首先值得關注的，是經濟增長目標的設定。根據中國社科院的模型估算，由於生育率降低、人口老化導致人口紅利下降等結構改變，「十四五」期間經濟增長率應在5.5%左右（請見表1）。這比「十三五」期間經濟增長率的6.5%足足少了1個百分點。顯見大陸經濟的中高速增長已成為「新常態」。

大陸「十三五規劃」是以「供給側結構性改革」為主軸。歸納來看，可以預見的是，「十四五規劃」將以「雙循環」為主軸，以「新基建」為動能，以區域協調發展為思路，並以產業自主創新為目標，促成強國戰略。 

一、 以「雙循環」為主軸 

大陸當局之所以啟動強調「以國內大循環為主體、國內國際雙循環」相互促進的「雙循環」，有其內外環境因素： 

在外環境方面，大陸當局認為，後新冠時期全球需求將持續衰退，再加上以美國為主西方國家的打壓，使得一方面大陸出口力道將不如以往；另一方面來自國外的關鍵技術、原材料、零組件被「斷供」後，大陸將面臨「需求端衰退」和「供給端無法生產」的「雙向擠壓」。在內環境方面，大陸經濟增長面臨下行壓力的同時，也面臨發展方式、產業結構等方面的調整與轉變。因此，必須改變改革開放以來「兩頭在外大進大出」的產業模式，以避免「中國製造」成為低附加價值產品的生產基地，以及位處全球產業鏈利潤低端。 

基於此，大陸當局希望改變過度依賴「外循環」的經濟發展模式，過渡到「內外雙循環」共同促進的模式。未來政策，將著重在以下幾個方面：

 (一) 推動擴大內需。「十四五」時期大陸當局勢必以「超大規模的國內市場」作為槓桿，撬動中國大陸經濟發展。但大陸當局認為，制約中國大陸經濟發展的因素主要在「供給側」；擴大內需的著力點不能只放在需求側，更重要的是消除無效供給、創造適應新需求的有效供給。因此，加速要素市場化改革的供給側結構性改革，將是未來政策重點。此外，透過數位經濟的發展刺激消費市場，將是擴內需政策的重要動力。 

(二) 提振民眾消費：大陸內需消費仍僅占GDP約四成，和先進國家相較，仍有相當差距。因此，如何透過收入分配改革，讓民眾「能消費」；改善消費軟硬條件，鼓勵商家提升產品和服務供給，讓民眾「願消費」；以及完善社會保障制度，讓民眾「敢消費」，將是「十四五規劃」民眾消費得以提振的重點。

 (三) 加強出口轉內銷及出口多元化。在美國貿易強化保護主義的情況下，「十四五」期間大陸對美的出口勢必大幅下降。因此，必須透過內需市場潛力的放大，將部分對美國的出口轉向國內。此外，透過強化與日本、韓國及「一帶一路」沿線國家的經貿關係，推動出口的多元化。

 (四) 減少服務貿易逆差：自2000年之後，大陸服務貿易即呈現逆差的狀況。2019年，大陸服務貿易逆差已達1.5兆人民幣。因此，「十四五」時期大陸必將透過改善國內服務供給、減少服務貿易進口，以實現服務內循環。具體來說，短期內，是將大陸民眾的出境旅遊、留學、醫療留在國內；中長期則推動包括技術、金融、數位等服務貿易的「走出去」。（註1）

 (五) 推進以科技產品為主的進口替代：近年來，大陸進口晶片數量跟金額逐年攀升。但隨著美國對大陸的科技封鎖，大陸當局勢必加快半導體晶片等相關科技產品的進口替代。可以預見，大陸當局將持續深化紅色供應鏈，並透過進口替代落實產業本土化。 

二、 以「新基建」為動能 

過去大陸當局一再強調「要致富，先開路」。因此，發展電力、「鐵公基」（鐵路、公路、基礎建設）等傳統基建，成為大陸當局推動經濟發展的動能。但為了因應未來產業發展戰略，大陸當局認為，下一階段「要致富」，就必須進一步暢通「資訊網路」。 

大陸當局強調，「新基建」的「新」主要體現在幾個方面：一是技術新。「新基建」主要以雲計算、大數據、物聯網、人工智慧、區塊鏈等新一代資訊技術為依據，為發展數位經濟、戰略性新興產業、現代服務業提供需求載體；二是模式新。「新基建」加速新技術的產業應用，並催生大量創新應用和產業形態，擴大了新供給，形成新的經濟模式；三是領域新。「新基建」有全新的應用領域，可催生例如5G手機、車聯網、智慧城市等新技術、新產品、新模式、新業態。 

可以這麼說，「新基建」就是以數位基建為核心，圍繞著產業數位化、數位產業化，所延伸出的各類產業的新技術、新模式與新領域。因此，雖然今(2020)年「新基建」的投資占比仍不如傳統基建，但圍繞「科技」主題的「新基建」，勢必成為「十四五規劃」的重點。（註2） 

三、 以區域協調發展為思路 

「十四五規劃」仍將延續「十三五規劃」的區域協調思路，只是發展方向由重視「城鎮化」轉向以「核心城市群」為主。「十四五」期間，大陸當局將加大力度，推進包括京津冀一體化、長三角一體化，以及粵港澳大灣區等三大核心區域。此外，值得注意的是，由於中美貿易戰削弱了大陸東南沿海的區位優勢；為了突圍，「十四五」時期大陸外貿重心勢必轉向歐亞大陸，而也代表以成渝雙城經濟圈為主的大西部，以及海南自由貿易港，都將成為大陸外貿新的增長極。 

四、 以產業自主創新為目標 

延續「十三五規劃」創新發展戰略，「十四五規劃」的產業政策在推進產業往高質量發展的同時，將更強調「自主創新」。 

強調「高質量發展」與「自主創新」的產業政策 

如前所述，大陸「十四五規劃」產業政策的關鍵詞是「高質量發展」、「自主創新」。大陸當局體認到，產業要往高質量發展，則必須與國際接軌；而方法就是由過去的差異化／選擇性向普惠化／功能性轉變；與此同時，加強市場的競爭性。而產業的自主創新，則要仰賴資源的集中。 

一、 產業高質量發展：建構與國際接軌的產業環境 

要與國際接軌，重點在於破除地方保護主義、建立公平競爭機制、完善產業發展基礎、破除壟斷等。因此，大陸「十四五規劃」的產業政策將強調普惠化、功能性與市場競爭性。 

(一) 對各類企業平等對待的普惠化政策 

所謂的普惠化產業政策，主要是強調化解政策歧視、消除隱形壁壘和促進市場公平。其在宏觀層面要求對外打開門戶，以形成統一開放和競爭有序的市場體系；在中觀層面要求保障各類產業、行業的公平競爭，以確保產業政策能夠有效發揮；在微觀層面，則是消除所有制歧視和規模歧視。也就是說，大陸當局認為未來的產業政策不該對國有企業、大企業有差別待遇，應「全員守護」。一句話來講，就是要對各類企業平等對待的同時，消除地方保護主義。 普惠化的產業政策方向為：一是制度設計上的普惠化。針對各類企業主體，在市場准入、審批許可、經營運行、招標投標和市場退出等方面一視同仁。二是政策措施上的普惠化。主要是由過去選擇性的財政補貼和投資補助，轉向普惠性的減稅和企業基金股權投資；由供給端的政策優惠，轉向需求端為主的政策補貼。三是要素獲得上的普惠化。亦不因產業類型和企業類型的不同，而對要素流動設置制度和行政障礙。 

(二) 由政府提供公共服務的功能性政策 

至於功能性產業政策，主要在處理政府與市場的關係，目標是減少政府對市場的直接干預，讓市場在資源配置過程中發揮作用。換言之，政府由「一手包辦」轉向「放手放權」、由「入場參賽」轉向「場外服務」。一句話來講，就是加強各類基礎建設、降低社會交易成本、提高社會效率。 

功能性的產業政策方向為：一是提供產業有序競爭的法規制度。透過硬性管理制度的制定，強制約束市場主體的交易行為，以防止市場出現欺行霸市、造假詐騙、惡性競爭的不良行為。二是發揮政府「補位」作用。由政府發揮補位作用，扮演提供公共產品、給予獎懲、公開訊息的管理者角色。三是促進產業的平穩發展。政府應透過減稅降租、增貸降息及其他相關公共服務等政策的調節，扶持受重大突發事件衝擊的產業、企業，以促進產業平穩發展。

 (三) 擴大市場准入加強市場的競爭性 

自2017年以來，大陸連續4年修訂全國和自貿試驗區外商投資准入負面清單。今(2020)年6月，大陸國家發展改革委、商務部公布了「外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2020年版）」、「自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2020年版）」等措施，希望透過擴大對外開放，加大對外資的引入，以破除壟斷，增加市場的競爭性。 

與2019年版相比，2020年版外商投資准入負面清單進一步縮減，提高了服務業、製造業、農業開放水平。其中，全國負面清單由40條減至33條，壓減比例為17.5%，還有2條部分開放；自貿試驗區負面清單由37條減至30條，壓減比例為18.9%，還有1條部分開放。大陸發改委表示，每一個負面清單條目的取消或放寬，都意味著一個更加開放的領域，會帶來相應的外資流入。舉例來說，自今年7月開始，外資進入中國大陸證券、期貨、壽險等領域的股比限制的取消，將加大外商對這些服務業的投資；而今年到2022年對商用車、乘用車股比限制的取消，勢必加大全球各大汽車業巨頭加大對中國大陸的進一步投資。 

除了縮減外資負面清單吸引外資之外，「十四五規劃」另一個值得關注的是國企改革及民營資本進入公共服務領域。 

「十四五」期間，大陸當局強調要深化國企改革，以「打造世界一流企業」；主要方向包括持續推進混合制改革、完善國有資產監管模式，以及產業結構調整等。主要目的，是加大民間資本的引入，使得國企在國家控股主導下，能因為多方持股而增加包括員工激勵機制的靈活度，促使國企能朝向市場化機制改革，以利參與市場競爭。與此同時，大陸當局也將延續2017年以來的政策，支持並鼓勵民間資本參與公共建設(Public-Private-Partnership, PPP)。 

二、 產業自主創新：集中資源攻克「卡脖子」領域 

大陸當局認為，近代中國落後的主因是科技落後。20世紀末，以美國為主的西方國家，帶動的全球科技革命所引發的產業變革，讓大陸當局更意識到，科技的發展不但會「引發國際產業分工重大調整」，而且還會「重塑世界競爭格局、改變國家力量對比」。因此，雖然大陸當局認為全球科技革命對大陸來說是「差距拉大的嚴峻挑戰」，但同時也是「趕超跨越的歷史機遇」。 

大陸當局認為，中國大陸產業主要面臨三大問題：一是關鍵技術和核心零組件依賴進口。大陸官媒也指出，目前大陸無法自主創新的關鍵技術，包括曝光機、晶片、作業系統、手機射頻器、半導體加工設備、半導體材料等百餘項。二是基礎研究投入不足。雖然大陸不斷加大研發投入，但其GDP占比仍落後已開發國家；且大陸研發偏重於短期性，對長期性基礎研究重視不夠。三是創新動力和能力偏弱。主要原因是企業規模及創新能力不足、研發投入不足、市場准入、研發制度不健全。此外，雖然大陸專利不少，但缺乏重大突破性、顛覆性技術。 

因此，為了加強以科技產業為主的自主創新，「十四五」期間，大陸當局加強「補政策短板」：首先，逐年增加研發(R&D)的GDP占比，以增強基礎研究；其次，透過例如「千人計畫」招攬海外人才；第三，建立專利轉化機制，讓知識產權創造市場價值；第四，以「大眾創業、萬眾創新」提高勞動生產率。此外，為因應美國對大陸的科技圍堵，大陸當局去(2019)年啟動了被喻為中國版納斯達克(NASDAQ)的科技創新板（簡稱為科創板），以為高科技、具戰略性的本土產業籌資。 

值得注意的是，大陸雖然推動對各類企業平等對待的普惠化政策，但並不表示完全沒有方向。為了因應美國的遏制，「十四五」期間大陸當局除了繼續推動包括電動汽車、新一代信息技術、先進機械人、人工智能等十大領域的「中國製造2025」；更重要的，大陸當局未來將建構「關鍵核心技術攻關」的「新型舉國體制」，將資源聚焦在例如第三代半導體等核心零組件、關鍵基礎材料、先進基礎工藝，以及產業技術基礎等「卡脖子」領域。此外，從生產面來看，「十四五」時期大陸將更重視產業供應鏈安全；產業型態將逐步轉向資本密集、技術密集；與此同時，京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝經濟區等主要核心區域，將發揮比較優勢，以產業群聚的方式形成規模效應，帶動技術水準的提升。 

「十四五規劃」產業政策對台灣的影響 

歸納來看，為推動產業高質量發展，「十四五」時期產業政策重點必定聚焦在如何促成土地、勞動、資本、技術等要素的進一步「市場化」。因此，從已公布的政策趨勢來看，大陸勢必逐步放寬包括石油、電力、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等壟斷性行業對民間資本的開放；同時，引導民間資本投入養老、托幼、醫療、教育等公共服務領域。與此同時，為推動產業自主創新，大陸當局必定鎖定特定先進製造業，以一攬子政策支持。 

「十四五規劃」對台灣產業可能的影響如下：首先，「雙循環」戰略主要是以大陸內需市場為槓桿。因此，對以大陸為主要出口市場的台灣產業來說，除非產品具有不可取代性，否則勢必加速在地化布局；其次，以5G為主的資通訊、晶圓代工封測、印刷電路板、感測器、機床等產業，都是台灣的優勢產業，也是大陸「新基建」所需要的項目，對已具規模的資通訊台灣產業來說是個契機；此外，「新基建」帶動的產業數位化、數位產業化，也將迫使以大陸為市場的台灣企業必須隨之轉型；第三，以幾個核心區域為主的特定產業，將進一步群聚；在大陸的台灣企業也必須隨之調整布局；特別是在東南沿海的大陸台商，將可能基於產業型態的轉變，轉移到中西部或海南自貿港。 

至於強調「高質量發展」與「自主創新」的「十四五」產業政策 ，對在大陸投資的台商來說是一面兩刃：加速與國際接軌，將讓台商能夠享有更為公平的營商環境，但也代表台商將逐漸不再享有特殊待遇。而集中資源推動產業自主創新，對具研發能力、擁有高新技術的台商來說，其在大陸發展將獲得更多政府資源及市場機會；但對以從事外貿、傳產為主，或是低附加價值、技術門檻不高的台商來說， 將面臨升級轉型，甚或轉移離開的壓力。 

結論：「十四五規劃」的成效將牽動未來世界的格局 

由於數位經濟的進一步發展，以及服務貿易的加速開放，攸關中國大陸食衣住行等民生消費，在「十四五」期間勢必經歷翻天覆地的變化。從傳統產業的革新，到各種新型業態的發展，大陸產業的未來，將透過「彎道超車」甚或「繞道超車」，呈現另一種全新的樣態。 

此外，因應後疫情時代的全球產業環境變革，「十四五規劃」將持續包括太陽能、風電在內的節能環保產業；同時，將加強醫療體系的改革。不可否認，「十四五」期間，將是中國大陸改革開放以來內外環境最為困難、情勢最為複雜的五年。可以預見的是，「十四五規劃」的執行與成效，關涉的將不只是中國大陸的發展，也將牽動未來世界的格局。（作者為工總大陸事務組組長） 

註1 以今(2020)年上半年來看，大陸服務貿易逆差同比下降了46.1%，減少了3440.1億人民幣。 

註2 更詳細的內容請見黃健群，〈透視大陸「新基建」發展〉，產業雜誌603期，2020年6月。