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謹慎面對出口國反傾銷調查

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台灣一直是全球反傾銷的重災區,依據WTO秘書處統計,不論是受調查或被課徵,台灣通通是排名第3,台灣在全球貿易排名第18名,卻在被控傾銷上始終名列前茅,可見反傾銷措施對以出口為導向的台灣,是如何具有殺傷力。因此,如何積極面對國外的傾銷控訴,是廠商不得不面對重要課題。本文作者建議,企業一旦被控傾銷,一定要積極參加應訴,如果怠於應訴,企業的?品將很可能被高額的反傾銷稅拒於市場之外,辛苦開拓的市場也將付諸東流。作者並分享應訴的八大要領。

文:邱碧英

 

美國在去(2020)年5月針對我國及南韓、泰國與越南的乘用車及輕卡車輪胎展開反傾銷調查,並在12月30日公告初判結果,這個初判結果讓國內產業界一片譁然,各種耳語與指責紛紛指向稅率最高的南港輪胎,認為係南港應訴不力,所以造成國內產業的「集體損失」,回顧去年底美國商務部公告本案各國的初判稅率發現,南韓廠商獲得14.24%-38.07%的稅率,泰國廠商介於13.25%-22.21%,越南應訴的7家廠商都拿到零稅率,其他未應訴廠商則獲得22.3%的稅率,這當中最慘的是台灣,正新獲得52.42%,南港獲得98.44%,其他廠商依據這2家廠商的加權平均,被判88.82%的高額反傾銷稅,因此消息傳回台灣,不只廠商感到震驚,連政府相關部門也感到詫異,在這4個國家中,台灣的出口量是最少的,平均出口單價也不是最低的,但卻拿到最高的反傾銷稅率。 

 

反傾銷措施的殺傷力 

 

在這之後,正新發現美國商務部將某些應該被排除的品項納入計算,使得原本?的反傾銷稅被高估,因此持續與美國商務部進行溝通,希望能降低反傾銷稅,但大家意識到,即便正新有調降傾銷稅率的機會,但稅率可能仍屬高峰,很難與其他出口國的對手進行競爭,因此,在去年12月,台灣的所有輪胎出口商,包括建大、正新、南港、泰豐、華豐等橡膠廠,便聯合對美國商務部提出「價格具結」的申請,希望透過「價格具結」終止反傾銷調查,並保證以不傷害美國市場的價格輸入美國。另一方面,正新也積極回應商務部的各項補卷要求與提供更充足的資料,讓商務部願意重新計算稅率。 

 

終於在今年2月商務部採納了正新所提的理由與說明,重新計算反傾銷稅並給出33.33%的新稅率,正新獲得調降稅率後,也讓建大、泰豐、華豐等其他業者因此獲得共同調降初裁稅率的機會,其他廠商的稅率為88.82%。但88.82%的反傾銷稅率,仍是非常高的反傾銷稅,仍讓台灣輪胎難以進入美國市場。最糟的是美國在今年3月19日發函台灣廠商,否決了台灣有關價格具結的提議。依據時程,商務部會在5月13日進行傾銷終判,6月28日美國國際貿易委員會依據商務部的終判,進行產業損害的最終認定,一旦確認傾銷稅率與損害事實,商務部便有可能在7月6日發布反傾銷命令。 

 

南港輪胎在3月19日獲悉商務部拒絕接受台廠所提的價格具結申請後,認知日後必須面對不可逆的高額反傾銷稅,因此果斷地在3月24日發函給商務部,主張未來不再參與調查,並要求商務部返回或不揭露先前所提供的所有應訴資料。這一重大決定具有扭轉性的效果,因為先前便是因為南港的稅率高達98.44%,因此使得國內未獲美國指定應訴的建大、泰豐、華豐等廠商,必須依照南港與正新的稅率進行加權平均後,直接適用。而南港宣告退出應訴後,那麼大家的稅率便會依據台灣唯一應訴廠商正新的稅率,作為最終其他廠商的稅率。話說回來,如果在終裁時,正新的稅率沒有下降仍維持初判的33%,這個稅率與其他國家相較仍屬高額,要想繼續留在美國市場並不容易。 

 

眾所皆知,台灣一直是全球反傾銷的重災區,依據WTO秘書處統計,1995-2020上半年,全球共發起6,139件(以受調查國家統計)反傾銷調查案,其中中國大陸被調查案件有1,440件、韓國464件、台灣325件、美國303件,若已被課稅排名統計來看,中國大陸有1,049件產品被課反傾銷稅,韓國有292件被課稅,台灣有213件、美國有191件,不論是受調查或被課徵,台灣通通是排名第3,台灣在全球貿易排名第18名,卻在反傾銷調查中始終名列前茅,排名第3或第4,便知反傾銷措施對以出口為導向的台灣,是如何具有殺傷力。而在這些出口產品中,又以基本金屬及製品最常受到控訴。依據貿易局110年3月15日的統計,我國目前仍被課稅的案件有102件,調查中有14件,其中基本金屬及製品被課徵的案件高達52件(調查中8件),占所有案件的一半以上。而這些調查國家前三名分別是美國30件(課稅28件、調查中2件)、印度15件、土耳其11件,而在被美國課稅的28件產品中,其中11件課徵期間已超過20年,更有3個案件課徵期間超過30年,其中圓形焊接碳鋼管已被課徵37年之久。 

 

積極面對國外的傾銷控訴 

 

在各國反傾銷調查中,美國的調查向來嚴謹並以嚴格與複雜著稱,其調查程序與法規繁複,充分展現在其手段技巧與實務操作當中,再加上承辦官員個人的主觀意念,凡經過美國反傾銷蹂躪的產業,很少能全身而退,這從前面貿易局的統計資料便可知道。 以本案來說,這些輪胎業者多屬國際化產業,全球布局甚早亦深,在海外也不乏遭控之經驗,這次案件的承辦律師亦是國內非常資深且頗獲好評的律師,因此這次獲判高額的反傾銷稅,讓大家深感錯愕,面對這無可迴避的惡勢,廠商很有可能借鑑中國輪胎廠2015年遭課反傾銷稅後的作法,加深對東南亞的投資,甚至收購美國當地廠房或直接到當地設廠,但這些投資或佈局做法,對於台灣產業來說,都不是件好事,因為輪胎屬於消費性產業,首先受影響的便是輪胎的上游業者,包括碳黑、聚丁二烯橡膠及鋁圈等相關上游產業,都將連帶受累。如果因為失去美國市場的重要支撐,而選擇減產或關廠,勢必會連帶影響到國內的就業與相關產業的經濟發展。 

 

如同各界所知,即便反傾銷稅有5年落日條款,但以我國遭美國課稅的案例來看,要在5年內爭取落日並非易事,設若在終裁1年後,主動申請年度複查,一來要看美方調查官員是否願意,二來是在高額的反傾銷稅下,如何找到進口商願意買單,這些在在考驗著產業的應變與調整能力。不過誠如廠商所言,「即使只有1年時間,失去的市占率要再重新挽回,也不是容易的事。」更何況美國的年度行政複查之複雜度與律師費用並不亞於初始調查,主管機關的調查認事也不會輕易改變,因此在種種險境之下要脫困,實非易事。 

 

由於反傾銷是世貿組織允許的少數合法的貿易保護措施之一,更是世界各國維護公平貿易秩序、抵制不正當競爭的重要手段之一,尤其是近十多年來,發展中國家國際競爭力普遍增強,國際市場競爭日趨激烈,而世界貿易組織成立後,傳統的貿易保護做法,例如配額、許可證等非關稅措施都受到嚴格約束,因而世貿組織允許的反傾銷、反補貼、防衛措施便被廣泛使用,而反傾銷措施便不知不覺成?實施貿易保護的最重要手段,因此,未來如何積極面對國外的反傾銷控訴,仍是廠商不得不面對重要課題。在面對傾銷控訴時,有幾個命題是必須提前學習並掌握箇中要領的。 

 

對於出口商或製造商而言,一旦被告,首先要考慮的是,我究竟要不要打這場硬仗?面對這個問題,每一位業者會因出口情況與市場及利潤等經濟因素作出不同決定。在決定是否應訴前,業者應該先考量下列問題: 

 

一、這個出口市場是不是可以放棄的市場? 

 

二、出口價格是否有傾銷?出口價格與國內價格差多少?(內銷與外銷之價差?)是否有低於成本的銷售?可能之傾銷稅率? 

 

三、出口價格與國內價格、生?成本與出口國產品之售價相比,呈現之差距情形? 

 

四、目前之出口量與利潤?占進口國市場占有率為何?未來是否有可能增加出口量或市場占有率? 

 

五、是否有多餘之產能或產量?目前是否正遭到其他國家調查或課稅? 

 

六、本產品未來出口前景與利潤,是否值得花費巨額成本和時間去承受應訴所可能帶來之利益或風險? 

 

應訴八大要領 

 

如果選擇應訴,則必須掌握以下要領: 

 

一、如何在最短的時間內選定律師 

 

律師的經驗很重要,由於各國的反傾銷程序都十分複雜,專業性很強,每個環節的時限要求也十分嚴格,並且每個環節對應訴成敗都很關鍵,因此,尋找合適的代理律師就變得異常重要。一定要找熟悉反傾銷業務的律師,最好是辦過有關該國反傾銷案的律師,或對該產業十分熟悉之律師,因為,如果該律師對於應訴產業十分熟悉或承辦過類似產品案件,則其對應訴產品之作業流程必然十分熟悉,除可嚴密控制成本之計算,使傾銷稅率降至最低外,對於分秒必爭之反傾銷應訴而言,亦能節省重新認識產品及整個生產流程之時間,將時間作最有效之利用。?慎重起見,亦可以讓希望代理應訴的若干律師分別制訂一個初步的工作方案,就該企劃案中選出最適合的律師,律師在反傾銷案中占有極吃重的角色,尤其是出口遭控傾銷之案件,透過律師之專業與技巧,以法律?依據,尋找辯護理由,及時排除不利的因素,尋求有利之理由或利基,說服進口國主管機關接受我方所提意見或資料,是反傾銷戰役中很重要的一環,而選擇正確的代理律師則是展開反傾銷應訴的第一步。 

 

二、務必掌握應訴期限 

 

反傾銷訴訟可分為許多不同的階段,除申訴後的立案審查階段外,還包括當事方的證據提交階段,反傾銷案的初裁階段,可以提出價格具結階段,反傾銷結果終裁階段,司法救濟等階段,這些階段的時限均由法律明確規定,例如中國大陸必須在20天內向商務部進出口公平貿易局申請應訴,歐盟對類比國的評價和建議必須在立案後10天內提出,在法律案件中,只有在規定的時限內進行訴訟活動才被法律或進口國主管機關認可,否則都將被視為無效之行為,因此,在決定應訴時,應立即排定「流程時間表」,並嚴格執行與掌控各個時間點應完成之工作項目。 

 

三、如何掌握問卷的內容與要求 

 

在問卷填答部分,各國的問卷設計不一,雖然所有問卷都是在反傾銷協定之規定與精神下制訂,但美國、歐盟及中國大陸甚至印度,各國之反傾銷問卷填答格式與技巧,都有所不同。由於目前WTO並未有制式或標準格式的反傾銷調查問卷,因此,各個國家均依其內國反傾銷規定,制訂符合調查需求之問卷,但無論如何,各國的反傾銷調查問卷的格式與需求均不脫以下範圍。 

 

以美國反傾銷問卷為例;美國商務部所製發之反傾銷調查問卷從問卷A到問卷E,每一份問卷都有其調查目的,為協助業者了解一旦面臨反傾銷調查,公司應朝那一個方向準備資料,以及應如何準備問卷填答內容,以下拿美國調查問卷作藍本,就反傾銷調查問卷作一簡要瀏覽。 

 

Section A(基本資料):本項問卷要求的資料主要為涉案公司之結構、經營事業、以及受調查或複查產品之產量及在所有市場之銷售價格等一般性資料。美國商務部將根據問卷A,來判定涉案業者之本國市場規模,以決定正常價格究竟應採涉案業者在其本國市場之銷售價格;或銷往至第三國市場之價格;或採用推算價格(constructed value),來作為計算涉案產品本國市場價格之基礎。 

 

問卷A之目地在於了解涉案公司之組織架構、經銷體系、銷售程序、以及會計作業方式,並據此了解涉案公司與其他代銷公司的關係,及其在調查或複查階段可能造成之影響,及了解該涉案產品是否係經中間國轉銷至美國,及該產品是否由與涉案公司沒有關係之製造商所提供。 

 

其同時希望藉由配銷流程,以了解涉案業者之內銷及銷往美國之流程係獨立運作或經由關係企業代為銷售,而在內外銷售流程中,關係企業所扮演之角色及銷售對象。而銷售流程則是為了確認銷售日期為那一天,以勾稽Section B及C之問卷。同時,做為未來選樣之依據。 

 

Section B(內銷或第三國之逐筆資料明細):在對非市場經濟體之問卷調查中不包括B部分。本問卷要求填列有關涉案產品在其本國市場銷售或銷至第三國市場(當出口國市場之銷售資料不可用時)之交易內容;此外,本項問卷亦會要求提供交易之相關樣本。本問卷分為兩個部分,第一部分包括所有銷售之電腦報表;另一部分,則是上述報表重要內容之詳細說明。 

 

Section C(銷美之逐筆資料明細):問卷C要求填列調查期間在美銷售交易之清單,以決定採用涉案產品之出口價格或推算出口價格。行政複查則要求提供有關複查期間進口美國及在美銷售之資料。問卷C所要求之資料形式與問卷B極為類似。 

 

Section D(生產成本及推算成本):本項問卷係查詢生產成本(COP)及推算價格(CV)資料。非市場經濟體一般均需回復本問卷(不過問卷的內容有作特別的修改);在市場經濟方面,如果商務部需要涉案業者(respondent)填覆,則會在問卷封面作說明,通常商務部會依據問卷A之回復內容研析是否需要用到問卷D。用到問卷D的情況一般有二種情況,其一是決定採用推算價格,其二是調查出口國市場低於生產成本之銷售。 

 

Section E(附加價值之計算):本項問卷調查產品在運抵美國非關係顧客前,是否在美境內進行增加產品附加價值之動作,如進一步製造或加工。雖然這部分包括在問卷內,但通常不會要求涉案業者回答,直到商務部分析過問卷A後認為有必要時才會要求。除此之外,商務部會要求涉案廠商將生產成本之計算方式詳細說明,並比較與平常之成本會計制度有無差異,並要求詳細說明其原因。如同前面兩個部分,商務部亦會要求涉案廠商在Section D中,以產品控制碼(CONNUM)為單位,依生產流程列出其生產成本。 

 

四、 填答技巧與重點 

 

(一)產品歸類 

 

產品歸類(Grouping)的重要性在於其決定產品型號,而傾銷幅度之計算是以各產品型號為基礎,因此,如何決定同類產品之「個別規格」便是一項重要課題,各國反傾銷調查實務目前尚未有一致性的做法或明確規定,因此,答卷廠商對於如何區分產品規格(型號),有較大之彈性及空間,有經驗之律師或會計師(指曾承辦相關產品之反傾銷律師),會在最短時間內提出最有利於貴公司之合理區分方式,來達到各產品規格(型號)之內銷價格高於總成本,出口價格又高於內銷價格之最佳結果。 

 

(二)資料一致性 

 

企業除應當嚴格按照問卷“填寫說明”的要求,在專業律師和會計師的輔導下,全面準備答卷的敘述部分和附件表格部分,更應盡可能將資訊和資料細化,力圖使答卷從內容到形式完全符合調查機關的要求,此外亦應確保提供資料的一致性,此節在實地查證中特別重要。 

 

五、把握聽證機會傳遞無損害訊息 

 

應訴企業應充分掌握聽證會的時機,利用聽證會確實了解控訴國業者所提出之意見和證據(特別是要注意搜集對方所宣稱的國內產業各項經濟指標“下降”的資訊),並在聽證會上向調查機關全面集中地闡述我方立場和意見,適當地對控訴國業者的觀點予以有理有據的反駁,準備好聽證會前後的書面陳述並進一步充實對損害問題的抗辯意見,充分利用聽證會的機會,有系統全面地向調查機關闡述我方立場和意見。如果限於時間因素,無法全面闡述我方立場和意見,可在聽證會上扼要說明重點,但在書面補充資料時,則應鉅細靡遺但又有系統的說明我方未造成該國產業損害之原因與分析。同時應適當動員進口國國內進口商和下游產業(用戶),結合該等下游業者的力量,從“產業鏈平衡”和“公共利益”等角度向調查機關陳述觀點。反傾銷調查機關在作出任何最終裁定前,都會全面考慮反傾銷措施可能帶來的影響。應訴企業可以適當展開進口商和下游產業(用戶)的遊說工作,從而使調查機關的終裁決定更有廣泛的代表性。 

 

六、積極配合實地查證 

 

積極配合調查機關的實地核查,是反傾銷調查中另一個絕地反攻的機會,應訴企業應當在律師的指導下作好多方面的精細準備,特別是要在調查官員核查工作開始前,讓企業的管理人員、銷售人員、生產技術人員和財務會計人員,接受專業律師和會計師的培訓和指導,全面整理與涉案產品有關的各類資訊和資料以及原始憑證,確保核查工作能夠有條不紊地進行。 

 

七、加強公共利益的抗辯 

 

保護國內產業是反傾銷的最直接目的,特別是各國在實施反傾銷過程中具有一定的自由裁量權,如何能在反傾銷調查中全身而退,是一項既艱困且具挑戰性的工作,在以往,國內業者對於出口應訴有時基於出口市場規模過小或利益不大,而採消極不應訴之態度,或在應訴時,只將重點放在傾銷稅率之抗辯,而忽略了採取「公共利益」之主張,事實上,一國在實施反傾銷措施時,最直接的公共利益損失就是進口商和最終用戶(包括消費者)的損失。所以,我國出口商在應訴反傾銷案時,應充分利用公共利益原則,加強與進口商和最終用戶的多方合作,爭取他們的大力支持,以增加進口國在公共利益的表決上,作出有利於我方的裁決的可能性。 

 

八、 反傾銷常見的陷阱 

 

(一)在調查廠商名單中除名 

 

申請書中,原已將甲製造商列為調查對象,進口商便積極運作後告知甲製造商,其會利用政治手腕,將其除名,使甲製造商免於受調查,業者當然欣然接受進口商之美意,殊不知在反傾銷之規則中,雖係以個別廠商進行調查,但該國同類產品之出口商,如未列名其中獲有個別稅率時,則將適用其他稅率(others),而此其他稅率,一般來說都是最高稅率,在歐盟雖採較公平方式即以抽樣廠商之加權平均稅率為其他稅率,無論如何,此一其他稅率都屬較高稅率,因此,千萬不要以為自己沒有被列名,就不會被課徵反傾銷稅。 

 

(二)高價低報 

 

進口商為繳納較低關稅,而要求出口人「高價低報」,此一情況在反傾銷調查時,常形成高額反傾銷稅,而且「罪證確鑿」,如果主張當初是「高價低報」,則有可能必須補繳關稅或涉及其他關稅處罰條例,有些國家還附帶有刑事處罰,不可不慎。 

 

(三)進口商全權處理 

 

將反傾銷案全權交由進口商處理是有極高風險的,業者仍應密切掌握調查情況,否則,如果進口商沒有積極應訴,或運作其中「公共利益」或「整體產業利益」等可用資源時,進口商信誓旦旦的保證仍是充滿風險的。 

 

小結:企業應當建立正確的應訴觀念 

 

一旦被控傾銷,企業一定要積極參加應訴,如果怠于應訴,企業的產品將很可能被高額的反傾銷稅拒之門外,辛辛苦苦開拓的市場將付諸東流。而如果企業在產業公會、進出口商會的組織和協調下,積極聘請專業的反傾銷律師代理案件應訴,就可以運用法律武器捍衛自己的正當權益。 

 

根據《反傾銷協定》第6.8條的規定,任一利害關係人拒絕接受調查或在合理期間內提供必要之資料,或嚴重妨礙調查,主管機關得依可得之事實,為肯定或否定之初步與最終認定。因此,在進口國進行反傾銷調查時,我國業者如不積極應訴,國外負責案件審理的部門可以依據「可獲得的最佳資訊」直接作出「缺席判決」,這樣的稅率通常都是高到再也賣不出去的稅率,因此不可不慎。 

 

再者,反傾銷有時會出現骨牌連鎖效應,形成區域防護網,此從近年來,經常出現一種產品被告反傾銷,其他國家也很快對同一種商品提出反傾銷的控告得到驗證,之所以造成這種連鎖反應,其重要原因就是在於大家都不去應訴,蜂擁轉向另一個市場,結果馬上導致新一宗反傾銷案,如此,不僅可能影響這些產品的正常出口,更可能導致整個產業因高額反傾銷稅而被連根拔起。另外,在以往反傾銷案例中,也出現一些有趣現象,不同廠商在面對同一案例,可能因應訴態度或應訴技巧之不同,而獲得高低不同之稅率,結果經過反傾銷調查,市場重新洗牌,獲得相對低稅率之出口商,不但未因反傾銷調查受到任何影響,反而,從此以後生意興隆,將獲得相對高稅率之競爭對手,遠遠甩開,因此,業者如能積極面對反傾銷控訴,下一個贏家可能就是你。因此,正確的反傾銷應訴態度或技巧,應是企業出口競爭的另一項重要策略。(作者為工總副秘書長)



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